B2B br. 8: Država (II) – uloga države i odrednice njene veličine

Ilustracija: Željko Badurina

U drugom tekstu o ulozi države u gospodarstvu, osmom u seriji Povratak osnovama, Bićanić i Deskar Škrbić raspravljaju o uvijek aktualnoj temi veličine i obuhvata državnog sektora

U B2B-7definirali smo prihode i rashode države, objasnili načine financiranja deficita, odredili uvjete za stabilnost javnog duga i objasnili ulogu države u poticanju ekonomske aktivnosti kroz koncept fiskalnog multiplikatora. U tom nastavku smo napomenuli da je opseg poslova koje država preuzima, odnosno ekonomska uloga države,neodređena, alitim velikim i spornim pitanjem se nismo bavili, već smo ga ostavili za ovaj nastavak.

Neodređenost: teorijske krajnosti

Napomenuto je da se u pogledu ekonomske uloge države prepoznaju dvije krajnosti. S jedne strane je’maksimalna država’ komandnog centralnog planiranja. Država određuje proizvodnju svega, od ‘igle do lokomotive’, i raspolaže sa moći kojom može narediti kako da se ta proizvodnja ostvari. S druge je ‘minimalna država’ noćobdija. Takva država brine samo za sigurnost jer kontrolira vojsku (vanjsku sigurnost), policiju (unutarnju sigurnost) i sudstvo (sigurnost ugovorenog).

Između tih krajnosti postoji vrlo širok spektar uloga koje država može, ali ne mora imati. Da li se treba brinuti za zdravlje svih (Hrvatska) ili samo za zdravlje najsiromašnijih (Sjedinjene Države), da li treba pomoći nezaposlenima da mogu pristojno živjeti (Nizozemska) ili životariti i ovisiti o obitelji (Hrvatska gdje samo 15% nezaposlenih prima naknade), koliko obrazovanja treba pružiti, koliko i kakvu pomoć dati nogometašima i simfonijskim orkestrima, civilnom sektoru ili crkvi, itd. Da li država treba pomoći poduzećima koja su u teškoćama (Uljanik, Petrokemija i popis je dug), regijama koje su manje razvijene i koliko sveobuhvatni mora biti okvir i uloga u interveniranju ili vođenju gospodarskih procesa. Gdje da se država ‘smjesti’ između tih krajnosti? To je stvar žučnih diskusija, demokratskih procesa, povijesnih slučajnosti i sirove moći interesa.

Međutim, neke pravilnosti i objašnjenja vezana uz veličinu države ipak postoje.

U teoriji postoji tzv. Wagnerov zakon koji u dužem roku povezuje državnu potrošnju sa stupnjem razvoja, odnosno BDP-om po stanovniku. Krajem 19. stoljeća je njemački ekonomist Alfred Wagner uočio da u Njemačkoj te u nekim drugim zemljama koje je promatrao državna potrošnja ima tendenciju konstantnog rasta. On je to objasnio činjenicom da s ekonomskim razvitkom država dobiva nove funkcije poput obrazovanja, kulture, socijalne zaštite i sl., što određuje dugoročni uzlazni trend potrošnje.

S gledišta političke ekonomije rast državne potrošnje se povezuje i s kupovinom glasova, birokracijom kao snažnom interesnom skupinom, što se objedinjuje u tzv. „željezni trokut“ koji predstavlja suradnju zakonodavca koji je donio program, činovnika koji ga provode te posebnih interesnih skupina koje imaju koristi od programa (više o tome kasnije).

U europskim zemljama državna potrošnja je značajno određena i demografskim trendovima. Starenje stanovništva stvara pritisak na izdatke za mirovine i zdravstvo. U Hrvatskoj izdaci za mirovine i zdravstvo čine preko 50% državnog proračuna (u 2015., prije izdvajanja HZZO-a iz državne riznice).

Na Slici 1 je prikazan odnos između BDP-a po stanovniku i veličine države mjerene udjelom izdataka opće konsolidirane države u BDP-u.

Slika 1: Veličina države i stupanj ekonomskog razvoja u EU

Izvor: Eurostat; Napomena: isključeni ekstremi Irske i Luksemburga

Iako postoji pozitivna veza između ovih pokazatelja slika ne govori mnogo jer je raspršenost velika. Zemlje vrlo različitog stupnja razvoja imaju države slične veličine, npr. Hrvatska (označena crveno) i Italija. Međutim, ono što se može zamijetiti je da neke zemlje, poput Hrvatske, za svoj stupanj razvoja imaju relativno visoki udio državnih rashoda u BDP-u budući da se nalazi prilično iznad regresijskog pravca.

No nije to jedina komplikacija. Veličina države se s vremenom mijenja. Gledano u dugom roku ekonomska uloga države u zemljama europske jezgre je značajno porasla (Slika 2).

Slika 2: Dugoročni trend rasta države (% BDP-a)

Izvor: autori prema Tanzi, V.; Schuknecht, L. (2000) Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective; New York: Cambridge University Press

Krajem 19. stoljeća udio rashoda države u zemljama europske jezgre bio je blizu 10% BDP-a, a krajem 90-ih je dosegnuo razinu iznad 40%, gdje se nalazi i danas (Austrija 50%, Italija 49%, Njemačka 44%). U tom je razdoblju Europa prošla kroz Prvi svjetski rat, Veliku depresiju, Drugi svjetski rat i poslijeratnu obnovu. Najznačajniji porast državne potrošnje je zabilježen nakon 2. svjetskog rata što se može objasniti troškovima obnove, jačanja uloge socijalnog osiguranja zbog mnogobrojnih žrtava, ali kasnije i dijelom zbog rasta uloge sindikata i sl.

Zadnjih pedesetak godina uloga se više mijenja kao neka vrsta klatna nego u jasnom i određenom smjeru. Ratovi naravno povećavaju ulogu države (treba hraniti, obuti i obučiti vojnike, kupiti opremu, prevoziti ih, itd.), a kada su gotovi slijedi demilitarizacija. Odnedavno recesije povećavaju ulogu države (jer veliki broj nezaposlenih dobiva pomoć da preživi, a i organiziraju se poslovi njihovog zapošljavanja), ali i to je ciklično.

Na Slici 3 je prikazano kretanje udjela državnih rashoda u BDP-u SAD-u od 1900. godine (SAD je odabran zbog dostupnosti usporedivih podataka). Slika jasno pokazuje značajan rast državnih rashoda za vrijeme Prvog svjetskog rata, Velike depresije 30-ih, Drugog svjetskog rata i Velike recesije 2009.-2010.

Slika 3: Ratovi i recesije u SAD-u: federalni državni rashodi u % BDP-a

Izvor: usgovernmentspending.com

U Europi su u poslijeratnom razdoblju prepoznatljiva dva trenda. Prvi je širenje države koja je preuzela na sebe mnogo novih uloga (u obrazovanju i školstvu, u zdravstvu i skrbi, u mirovinama, itd.) tako da se razvila država blagostanja. Od osamdesetih godina prošlog stoljeća međutim sužava se opseg tih uloga i postepeno se država blagostanja smanjuje, kao što je ilustrirano na Slici 4. Iako neke zemlje poput Austrije nisu bilježile značajno smanjenje udjela države, dok je Švedska, za koju se smatra da je „raj blagostanja“, od 90-ih različitim reformama značajno smanjila udio države u BDP-u (Slika 4).

Slika 4: „Slabljenje“ države blagostanja 80-ih

Izvor: Svjetska banka

Klatno se nedavno pomaklo u smjeru rastuće uloge države (uočite kratkoročan skok omjera na slici 2008./09.) jer je jedna od važnih posljedica Velike recesije rehabilitacija državnog intervencionizma i anti-ciklične politike.

Postoji još jedan problem. Do sada se implicitno pretpostavljalo da država proizvodi usluge i robe u opsegu poslova na koje se odlučila. To nije neophodno. Država se može skrbiti za neku potrebu stanovništva, ali to ne znači da ju mora proizvoditi. Ona može ugovorima dopustiti drugima da to rade umjesto nje kroz ‘javno-privatno’ partnerstvo ili ‘privatnu proizvodnju javnih dobara’. Ne radi se samo o zdravstvu ili školstvu. Država može prepustiti zatvore privatnom poduzetništvu (kao u Ujedinjenom Kraljevstvu) ili upravljanje javnim sportskim dvoranama privatnim poduzećima (kao u Varaždinu).

Sa sve manjom ulogom države u neposrednoj proizvodnji javnih dobara i usluga raste njezina uloga regulatora. Javlja se značajan rast regulatornih funkcija države, od agencija, ureda i fondova do opsežnih zakona i uredbi. To širenje područja posrednog utjecaja nije samo u onim područjima gdje država ima aktivnu ulogu nego i u regulaciji tržišta.

Tržišni neuspjesi (‘market failure’)

U tržišnim gospodarstvima ‘prirodni’ kandidat za uplitanje države u gospodarski život je ispravljanje tržišnih neuspjeha. Postoje uvjeti u kojima tržišna utakmica i tržišno ponašanje ne vodi ‘dobroj’ ravnoteži odnosno uvjetima efikasne alokacije oskudnih resursa gdje cijene odgovaraju graničnim odnosno oportunitetnim troškovima. Takve uvjete ekonomisti nazivaju ‘tržišnim neuspjesima’ (engl. market failure).

Neuspjesi nisu uzrokovani strukturom tržišta jer se struktura može promijeniti i taj izvor neefikasnosti ukloniti. Zato je pogrešno monopole, oligopole i slične tržišne strukture koje se razlikuju od savršene konkurencije smatrati tržišnim neuspjesima.

Istraživanje uvjeta tržišnih neuspjeha započeo je A. C. Pigou dvadesetih godina dvadesetog stoljeća s eksternalijama i zagađenjem. Drugi val zanimanja za tržišne neuspjehe počeo je sedamdesetih godina s radom J. Stiglitza (za što je dobio Nobelovu medalju) o informacijama. Danas se prepoznaju ‘izvorni’ ili ‘stari’ i ‘dodani’ ili ‘novi’ tržišni neuspjesi. Četiri su stara i tri nova.

‘Stari’ tržišni neuspjesi odnose se na:

Javna dobra (engl. public goods) se javljaju kada se korisnici ne mogu isključiti iz korištenja javnog dobra (recimo šetači iz javnog parka) i više korisnika može istovremeno koristiti neko dobro ili uslugu (u parku može biti 1 ili 100 šetača uz jednaki užitak šetnje) bez pada korisnosti (ovo vrijedi do zasićenja, da je u parku 1.000 šetača sudarali bi se). Funkcije potražnje pojedinaca za javnim dobrom u takvim se uvjetima zbrajaju okomito, a ne vodoravno (kao u slučaju privatnih dobara). To su okolnosti gdje se granična korisnost i granični trošak ne mogu izjednačiti jer korisnici mogu besplatno uživati u javnom dobru. Jasno je međutim da tržište proizvodi premalo takvih dobara. Dodatni problem su “šverceri” (engl. free rider) odnosno korisnici javnog dobra koji ga nisu platili ili ga nisu platili u mjeri u kojoj ga koriste. Primjer je švercanje u javnom saobraćaju ili uživanje u parkovima susjednog grada. Korištenje javnih dobara bez naknade dovodi do tragedije ispaše (engl. tragedy of the commons) i pretjeranog iskorištavanja javnog dobra, što na koncu smanji upotrebljivost za sve.

Eksternalije (engl. externalities) se javljaju kada postoji tehnološka veza između dva korisnika (pčele i oprašivanje voćaka, zagađena rijeka za nizvodne ribiče), ali izaziva koristi ili troškove koji se ne mogu naplatiti jer ne postoje ili se ne mogu urediti vlasnička prava (pčelar ne može naplatiti voćaru oprašivanje jer pčele slobodno lete). Obzirom da izvor eksternalije (npr. zagađivač) računa privatne troškove koji su manji jer rijeku kao odvod koristi besplatno), a ne računa društvene troškove koje mu nitko ne može naplatiti, tržišno ponašanje vodi neoptimalnoj proizvodnji eksternalija (previše negativnih eksternalija poput zagađenja, a premalo pozitivnih poput javnog zdravstva).

Rastući prinosi (engl. increasing returns to scale) su sljedeći neuspjeh tržišta. Nastaju kada su granični troškovi uvijek ispod prosječnih pa prosječni troškovi padaju. Maksimalizacija profita gdje se izjednačava granični trošak i granični prihod ne vodi stabilnoj ravnoteži. U tim uvjetima tržišni sudionik ima poticaja u beskraj povećavati ponudu jer nema točke maksimalnog profita i tržišno rješenje je nestabilno. Primjer su mobilni telefoni (i telekomunikacije uopće) gdje je trošak dodatnog priključka mobilnog telefona beznačajan pa se ne može primijeniti načelo graničnog troška nego se naknada podijeli u dva dijela, jedan je za pristup mreži (priključak) a drugi za korištenje (impulsi).

Velika nedjeljiva dobra (engl. indivisibilities) kao hidroelektrane ili tuneli zbog svoje veličine i jedinstvenosti sprječavaju primjenu načela graničnih prilagođavanja proizvodnje. Slično se javlja i kod proizvoda velike jedinične vrijednosti (recimo brodova ili svemirskih programa) za koje ne postoji ‘standardno’ konkurentno tržište kao za cipele ili mlijeko. Opet ponašanje prema graničnim vrijednostima ne vodi optimalnoj tržišnoj ravnoteži.

‘Novi’ tržišni neuspjesi odnose se na:

Nepotpune preferencije (engl. incomplete preferences) jer se pretpostavlja da racionalni potrošač ne može usporediti sve moguće ishode. Ukoliko je skup preferencija nepoptun postoje rupe u razmišljanju i potrošač u Modelu opće ravnoteže ne može donijeti najbolju odluku.

Troškove informacija (engl. costs of information), jer neuspjeh nastaje zbog troškova skupljanja informacija. Postoje uvjeti u kojima tržišni sudionici ne mogu biti potpuno informirani i donositi odluke sa svim informacijama jer skupljanje informacija ima trošak. U jednom trenutku je granični trošak novih informacija veći  od granične koristi te se sudionici ne trude dalje informirati. U takvim uvjetima sudionici ne mogu donositi odluke na temelju svih mogućih ishoda pa su odluke krive.

Asimetričnost informacija (engl. information assymetries): tržišni sudionici po prirodi stvari nemaju jednako vrijedne ili iste informacije na temelju kojih donose odluke što stvara moralni hazard (moral hazard) i nepovoljni izbor (eng. adverse selection). Obadvije se javljaju na tržištu kapitala odnosno kredita u obiku ugrađenih nesavršenosti tržišta capitala (engl. capital market failure). Prilikom odobravanja zajma zajmodavac nikada nema jednako kvalitetne podatke kao zajmoprimac (u pogledu projekta, osobina zajmoprimca, itd.). Zbog nepoznavanja svih potrebnih podataka javlja se moralni hazard za zajmodavca koji onda temelji odluku odobravanja na temelju kvalitete osiguranja zajma a ne kvaliteti projekta. To znači da najbolji projekti ne moraju biti odobreni što vodi nepovoljnom izboru i neefikasnom tržišnom rješenju i manjoj stopi rasta. Tome treba dodati da bogati, stariji i uspješni mogu ponuditi bolje garancije i lakše dobe zajmove. Isto tako mladi, žene i u Hrvatskoj branitelji iz istog razloga imaju institucionalne pogodnosti koje donekle ispravljaju ovu ugrađenu nesavršenost tržišta kapitala.

Nepotpuna tržišta (engl. incomplete markets): postoji niz roba i usluga za koje ne postoje potpuna tržišta na kojima se može trgovati u svim mogućim budućim uvjetima. To ograničava područje tržišne arbitraže i efikasnost tržišta te ne vodi optimalnoj alokaciji. Na primjer, terminskim ugovorom može se kupiti nafta isporučiva na neki budući datum, ali se u Hrvatskoj ratari ne mogu osigurati od potresa. Da li bi htjeli i kolika bi bila premija su druga pitanja; ovdje je bitno da tržište nije popuno odnosno ne može se osigurati za sve nepogode.

Da bi se dobilo tržišno rješenje treba intervenirati u tržišne institucije. Time se utječe na sudionike da donesu odluke koje vode ka optimalnoj raspodjeli. Prepoznavanje potrebe za državnom intervencijom ne podrazumijeva da je odmah jasan način kako ju obaviti. Za svaki tržišni neuspjeh, novi ili stari, postoji niz načina kako se može intervenirati. Dakle nakon prepoznavanja tržišnog neuspjeha treba odabrati između velikog raspona mogućih rješenja.

Državni neuspjesi (‘state failure’)

Prilikom biranja načina i opsega državne intervencije valja uzeti u obzir posebnosti državne intervencije. Treba se sjetiti tri stvari. Prvo su ograničenja koja nameću ‘državni neuspjesi, a drugo rastuća važnost javnog nadzora nad državom, ali i državnog nadzora nad gospodarskim tokovima.

Kao što postoje ‘tržišni neuspjesi’, odnosno okolnosti u kojima funkcioniranje tržišta daje neoptimalno rješenje tako postoje i ‘državni neuspjesi’. Ti ‘neuspjesi’ za ekonomiste nisu novi. Postaju ih svjesni krajem 50-ih godina prošlog stoljeća, a popularnost im posebno raste kroz 80-te razvojem teorije javnog izbora. Danas ih više gotovo nitko ne osporava.

Prvi je neuspjeh sporost države u donošenju odluka jer se traži doprinos mnogo zainteresiranih strana pa je postupak donošenja odluke dugotrajan. Zbog toga država sporo reagira na šokove, nerijetko i prekasno. Demokratski proces temelji se na pravilima i jednostavno po prirodi stvari traje dugo. To osobito vrijedi za fiskalnu politiku i daleko manje za monetarnu.

Drugi je priroda ciljeva. Državni ciljevi su višedimenzionalni (treba školovati građane i cariniti uvoz), često se preklapaju (zdravstvo liječi bolesne i postoji socijalna skrb koja čuva zdravlje), nerijetko se međusobno isključuju (smanjenje deficita i sretni umirovljenici), nisu istovremeni (žele se i autoceste i dobre škole) i nisu koordinirani (žele se nizinske pruge i smanjenje duga). U svom odlučivanju država mora uzeti u obzir stavove mnogih zainteresiranih strana i često ne može pojednostaviti problem na mali broj dimenzija.

To pak vodi trećem: problemima s informacijama. Osim što država za svoje odlučivanje jednostavno treba više informacija (državi cijene nisu dovoljan indikator jer treba znati ‘cijene u sjeni’, tehnički treba znati Lagrangeove multiplikatore), postoji i moguća preopterećenost informacijama, kašnjenje važnih informacija (BDP se objavljuje s kašnjenjem), upitna je njihova točnost (stvarne i registrirane plaće se razlikuju), greškom se mogu koristiti nepotrebne informacije te nerijetko postoje visoki troškovi njihova prikupljanja. Na koncu, vezano uz informacije, prisutna je i visoka razina asimetričnosti informacija između onih koji odluke donose i onih na koje te odluke utječu.

Nadalje, javni sektor je neizbježno suočen s problemom agenta (izvršna vlast često zna o problemu više od drugih, recimo predstavničkih tijela) i moralnog hazarda (birokracija koja provodi državne ciljeve može imati svoje vlastite, njoj važnije, ciljeve i interese i traži različite povlastice, poput zabrane otpuštanja zaposlenih u državnoj službi). Uz to države imaju inherentnu težnju korupciji odnosno aktivnostima javnih činovnika ili izabranih predstavnika da javne politike koje oblikuju ili u kojima učestvuju koriste za privatno bogaćenje. Još jedan važan oblik korupcije koji se javlja i osobito je prisutan u Hrvatskoj je nepotizam. Davanje prednosti pri zapošljavanju članovima obitelji, prijateljima iz djetinjstva ili škole, mjesta ili sela, iste stranke ili udruge, itd. Sprečavanje korupcije košta.

Još su dva područja gdje mnogi, ali ne svi, vide ‘državni neuspjeh’. Prvo je pitanje državne proizvodnje. Rašireno je mišljenje da država loše proizvodi. Neefikasna tržišna proizvodnja državnih tvrtki je manje sporna (hrvatska država je desetljećima s gubitkom gradila brodove), ali opet odgovor nije jednoznačan i od tuda dolaze privatizacijski pritisci. No treba spomenuti da u državnom vlasništvu završe tvrtke koje imaju probleme ili su po prirodi stvari manje profitabilne pa ih privatni sektor neće. Što se prirodnih monopola i proizvodnje javnih dobara tiče stvari nisu jasne. Zato se javljaju ideje javno-privatnog partnerstva, regulacije, privatne proizvodnje javnih dobara i sličnih miješanja javnog i privatnog, ali i tu se javljaju loša iskustva zbog neizbježnih nepotpunih ugovora i, opet, problema agenta.

Neki vide državne neuspjehe u vođenju ekonomske politike i upitnu djelotvornost ekonomske politike. Ima ekonomista koji prihvaćaju ‘Lucasovu kritiku’ (gdje se u uvjetima racionalnih očekivanja dokazuje da je svaka ekonomska politika nužno nedjelotvorna), Ricardo-Barrovu ekvivalenciju (koja dokazuje nedjelotvornost poreznih olakšica i deficita), ‘vremensku nedosljednost’ (koja pokazuje da ima opravdanja da se ne podudaraju izjave nositelja ekonomske politike i provedena politika), neutralnost ekonomske politike (ma što radila u dugom roku nema učinka). No to nije stav svih ekonomista. Ima ekonomista koji misle da ekonomska politika može biti djelotvorna. Kakvo god bilo stajalište o djelotvornosti ekonomske politike mora se uzeti u obzir da je jedno od njezinih temeljnih obilježja intertemporalnost.

Ilustracija: demokracija, rast i korupcija

Niz nabrojanih državnih neuspjeha može navesti na zaključak da ključ za rješavanje neuspjeha i povećanje državne efikasnosti leži u pojednostavljenju odlučivanja.  Neki vjeruju u veće ovlasti i slobodu djelovanja uprave (pa govore o tehnokratima), a neki o nametanju ekonomskih odluka države (pa govore o diktaturi, nekada i prosvijećenoj diktaturi).

Ta vrsta zagovaranja zanemaruje pitanje javnog nadzora nad ekonomskim aktivnostima države. To je pitanje demokracije, kolektivnog donošenja odluka i biranja izvršne vlasti. Pitanje je osobito važno u Hrvatskoj jer u njoj postoji značajni demokratski deficit, a prevladava i dojam kako građani nemaju utjecaj na politiku.

Ovdje nema prostora za detaljnu obradu teme, ali se ona može ilustrirati (vodite računa da ilustracija nije dokaz). Slika 5 pokazuje kako izgleda odnos demokracije i stope ekonomskog rasta dugom roku i pokazuje da demokratska društva postižu bolje ekonomske rezultate. Prikazana je usporedba dugoročnog rasta dva para gospodarstava s različitim stupnjevima razvoja demokracije. Švedska je kroz 103 promatrane godine rasla 2,1% godišnje, a Argentina 1%. Tijekom 39 godina Bocvana je rasla 6,1% a Nigerija 0,5%.

Slika 5. Sekularni rast Argentine i Švedske 1900.-2003. te Bocvane i Nigerije 1965.-2004.

Izvor: Gylfason (2005)

Ipak treba imati u vidu da postoje dva standardna rezultata ‘regresija demokracije’. Prvo, uzmu li se sve države i dulje razdoblje i prihvati li se ponuđeno mjerenje stupnja demokracije odnosno dohotka po stanovniku onda postoji pozitivna korelacija demokracije i rasta, ali se još uvijek ne može nedvosmisleno dokazati smjer uzročnosti. Drugi rezultat je povoljniji i odnosi se na razine. Razvijenija zemlja u pravilu ima viši stupanj demokracije i, važnije, nema gotovo niti jedne razvijene zemlje bez visokog stupnja demokracije (osim Singapura). No ekonometričari opet moraju o uzročnosti šutjeti: da li bogati imaju demokraciju jer si mogu priuštiti njene troškove ili demokracija uzrokuje nastanak viših dohodaka? Društvene znanosti će se morati razvijati još nekoliko desetljeća da se dođe do uvjerljivih odgovora na ovo pitanje.

Glavna su osobina demokracije disperzija moći i grana vlasti te uzajamni nadzor, a iz tih temelja izrastaju periodični, pravilni i neizbježni slobodni izbori. Osim toga, demokratski proces također podrazumijeva poteškoće i nemale troškove. Michael Kalecki je još prije Drugog svjetskog rata prepoznao politički ciklus. Nadolazeći izbori one na vlasti potiču na manipulaciju javnim prihodima i izdacima s ciljem izborne pobjede (grade se mostovi, pogoduje grupama birača) i time se potiče njihova kratkovidnost jer ne gledaju preko dužine mandata (u najboljem slučaju pet godina). Cilj političara je doći na vlast (voziti se u blindiranom BMW-u ili uživati ‘političarevu subvenciju i rentu’) tako da dobiju većinu glasova birača koji su izašli na izbore. Ovakvi odnosi stvaraju tzv. političko-ekonomske cikluse, koji su ilustrirani na Slici 6.

Slika 6: Političko-ekonomski ciklus

Izvor: autori prema Snowdon i Vane (2005)

Demokratski proces se može provoditi na mnogo načina i nije određeno koji je najbolji. Ne postoji jedan tip demokratskih izbora koji rješava sve poteškoće. Neki mogu prenaglasiti ulogu malih stranaka kao graničnog glasa koje postaju’jezičac na vagi’ i imaju prenapuhanu moć, drugi zanemaruju neposrednu vezu glasača sa ‘svojim’ predstavnikom jer se biraju liste i tako dalje. Svaka zemlja ima sustav kakav je narod izabrao i može ga mijenjati ako hoće. Zbog tih problema demokracije ponekad se čini da bi prave i velike reforme mogle biti provedene samo u prosvijećenom apsolutizmu (tom ćemo se problemu vratiti kasnije).

S druge strane, da je demokracija skupa (glede resursa i vremena) nije upitno, ali nisu upitne ni njene koristi koje ekonomisti prepoznaju. Demokracija čuva različitost opcija ekonomske politike te širi mogućnost izbora. Omogućava lakšu i bržu promjenu kada jedna ekonomska politika postane neprimjerena uvjetima. Stvara unutarnje pritiske ka traženju boljih rješenja i uključuje veći broj zainteresiranih strana pa je pravednija jer ne pogoduje samo jednima. Ima ugrađenu kontrolu nad trošenjem javnih sredstva jer postoji vjerodostojna prijetnja gubitka povlastica pa tako štedi troškove nadgledanja. Na tom tragu je štedljiva jer je prepreka isisavanju i korupciji koji se u pravilu javljaju u totalitarnim režimima i slabim demokracijama. Smanjuje opseg za zarobljavanje države (korištenje državnih instrumenata radi realizacije privatnih ciljeva) i slična ponašanja usredotočena na privatiziranje renti. Također, demokracija nakon obično poduljeg procesa izgradnje prevladavajućeg stava pogoduje uspješnim reformama, naročito onima koje se tiču svih, koje su ‘skupe’ ili podrazumijevaju značajne preraspodjele.

Naravno da postoje pritisci koji vode degeneraciji demokracije (nazivi nedemokratskih opcija su mnogi: od diktature do paternalizma, od komandne države do klijentizma, od kroni ili ortačkog kapitalizma do predatorskog kapitalizma, a odnedavno i ne-liberalne demokracije). Političari su sretniji u sinekurama bez rizika i neizvjesnosti i preferiraju ‘kabinetske odluke’, postoji prilika pa odatle i pritisak isisavanju i rentijerstvu i poduzetničkim vizijama upotrebe javnog novca. Uz to ima sijaset starih (Singapur, Hong Kong, Južna Koreja 1980-ih, Jugoslavija 1950-ih) i novih (Kina)nedemokratskih zemalja koje generiraju visoki rast. U vezi pritisaka degeneracije valja upozoriti na pitanje vremenskog roka. Nedemokratski režimi čak i kada su uvedeni uz obećanja prosvjećenosti nakon nekog vremena degeneriraju u rentijerski reket i onda je puno skuplja njihova zamjena.

Na koncu, koliko je god komplicirana i zahtijeva puno truda svih članova društva, demokracija je javno dobro koje može samo po sebi imati vrijednost. Jednostavno, u demokraciji je ugodnije živjeti.

Mjesta moguće uloge države

Gore opisani tržišni neuspjesi nisu sporna mjesta za tržišnu intervenciju (sporan ostaje način na koji se rješava neuspjeh, ali ne i potreba da se riješi). No postoji još područja intervencije države u gospodarski proces i sva su ona sporna. Stavovi su u rasponu od zahtjeva za jakom intervencijom do zagovaranja da je državna intervencija u tom području nepotrebna. Na neka takva područja koja autori smatraju važnijima se ukazuje u nastavku.

Pitanje ekonomske pravde i ekonomskih nejednakosti. Ima mišljenja da nemaju svi pojedinci iste startne pozicije pa da stoga svi nemaju jednake šanse za uspjeh. Najčešće se ovdje navodi primjer djece bogatih i manje bogatih i posljedice u pogledu ljudskog, društvenog i kulturnog kapitala s kojim ulaze u svijet rada. Osim nejednakosti početnih uvjeta prepoznaju se i nejednakosti ishoda i da ishodi generiraju nejednakosti koje je teško opravdati. Ovdje postoji prilično miješanje ekonomske pravde i ekonomskih nejednakosti, dva različita pojma. Dva često navođena primjera nejednakosti pristupa su tržište kapitala i pristup obrazovanju. U oba slučaja oni koju počnu s više resursa imaju prednost. U slučaju prvog to je poznati neuspjeh tržišta kapitala (engl. ‘capital market failure’) koji je ranije spomenut (op.ur.) – gdje se zajmovi odobravaju prema sposobnosti osiguranja (koje je veće kod imućnijih), a u drugom stjecanje ljudskog i društvenog kapitala. Ta su pitanja tijesno vezana uz pitanja preraspodjele preko poreznog sustava ili drugih mjera. O tome koliko bi država trebala biti uključena u raspodjelu, preraspodjelu i smanjenje nejednakosti nema suglasja među ekonomistima. No budući da svaka ekonomska odluka ima svoje posljedice, često su stavovi ekonomista o tome implicitni.

Pitanja ekonomskih nejednakosti zadnjih su godina dobila na važnosti iz dva razloga. S jedne strane se može prepoznati rast ekonomskih nejednakosti u nekim zemljama, poput SAD-a i UK, koji je počeo osamdesetih i taj rast nije sporan. S druge strane rast nejednakosti se može povezati sa prirodom tehničkog napretka (koji je pristran u koristi radnika sa strukom i ljudskim kapitalom), funkcioniranju tržišta kapitala (i institucija koja ga reguliraju) i globalizacijom (koja smanjuje nejednakosti među zemljama, ali može povećavati nejednakosti unutar zemalja i u razvijenim i nerazvijenim). No nije jednoznačno određeno kako se te danas nesporne osobine sekularnog rasta pretaču u potrebu za državnom intervencijom.

Ciklična priroda gospodarskih aktivnosti je priroda kapitalističkog načina proizvodnje. To nije sporno, ali sporno je što država treba u vezi toga napraviti i u kojoj mjeri treba svojim odlukama pokušati ‘peglati’ cikluse. Jedan krajnji stav je da se državni prihodi i izdaci prilagođavaju tako da umanjuju cikličke oscilacije. U vrijeme poleta se stvaraju rezerve koje se troše u vrijeme krize, u prvom slučaju smanjuju inflacijske pritiske, a u drugom potiču. No kada se gleda tijekom cijelog ciklusa, fiskalna politika je neutralna. Drugi krajnji stav vidi prednosti ciklusa u pogledu otvaranja novih poslovnih prilika i ‘čišćenja’ gospodarske strukture od tromih poduzeća koja tehnološki zaostaju. Tom procesu ne treba stavljati prepreke pa se država ne bi trebala miješati u cikluse. Blizu tome je i mišljenje da ona to ne može čak i da hoće.

Državne intervencije na tržištu rada su također sporne. U kojoj mjeri i na koje načine treba pomoći nezaposlenima ili društvenim grupama s manje ljudskog (obrazovanje), socijalnog (umreženost) ili kulturnog kapitala kao što su mladi, žene, invalidi i u Hrvatskoj branitelji. Nema ni konsenzusa u kojoj mjeri pomagati fleksibilnost na tržištu rada lakoćom otkazivanja ili regulaciju prekarijatskog rada. Propisivanje minimalne nadnice isto je tako od mnogih osporavano. Tome će biti posvećen dio B2B o tržištu rada.

Industrijska politika i miješanje države svojim mjerama u industrijsku strukturu također je predmet rasprava. Da li ostati na razini skromnih intervencija odnosno politike koje olakšavaju seljenje resursa između sektora ili odabrati politiku biranja pobjednika i lokomotiva razvoja. Za Hrvatsku je to pitanje dobilo na važnosti sa slomom Agrokora,ali i s problemima Petrokemije, Uljanika i sisačke rafinerije. Europska unija dozvoljava ograničenu upotrebu horizontalnih industrijskih politika jer su neutralne i ne pogoduju konkretnim granama i poduzetnicima nego svima jednako, no u Hrvatskoj postoje jaki pritisci vertikalnoj industrijskoj politici biranja sektora, grana ili krajeva kojima treba pomoći. S obzirom da u ovom području vlada najveća neodređenost ne čudi što su tu i najveći sporovi u pogledu opsega državne politike.

Regionalna politika i izjednačavanje prostornih nejednakosti. Gospodarski rast vodi, među inim, i prostornim nejednakostima. Iz nekih krajeva se iseljava, rast prati urbanizacija i deagrarizacija. I prirodni izvori su prostorno nejednako raspoređeni i mogu voditi nejednakostima (obala ima turizam, Slavonija nema u značajnoj mjeri).

Optimalna veličina države

Sada kada smo objasnili kakve sve uloge država može imati u gospodarstvu možemo otvoriti još jednu važnu temu – kakav je odnos veličine države i stope rasta. Ovo je vrlo kompleksno pitanje i u ovom tekstu ćemo se dotaknuti samo nekih osnovnih pojmova vezanih uz koncept optimalne veličine države.

Istraživanje ove teme je najviši uspon doživjelo krajem 1980-ih i 1990-ih godina 20. stoljeća. Ta su istraživanja doveli do koncepta BARS krivulje (nazvane po njenim autorima Barro-Armery-Rahn (i Fox)-Scully). BARS krivulja pokazuje odnos između udjela državne potrošnje ili ukupnih poreza u BDP-u i stope rasta BDP-a. Logika BARS krivulje se može objasniti pomoću Slike 7.

Slika 7: BARS krivulja

Izvor: autori

Pretpostavimo da na početku u nekom gospodarstvu ne postoji država, tj. da je udio državne potrošnje i oporezivanja u BDP-u jednak 0. U tom slučaju bi stopa rasta gospodarstva iznosila ga i bila bi relativno mala budući da ne bi postojali neki temeljni preduvjeti za djelovanje privatnog sektora poput fizičke infrastrukture, osiguranja vlasničkih prava, široko dostupnog obrazovanja i sl. Na razini potrošnje/oporezivanja Tstopa rasta bi bila viša (gb) budući da bi uspostavljanje nekih osnovnih funkcija države doprinijelo rastu gospodarstva kroz stvaranje pozitivnih eksternalija, čime bi se povećala produktivnost privatnog sektora. Povećanje udjela države u gospodarstvu od razine Tdo T* bi pozitivno djelovalo na stopu rasta, ali taj učinak ne bi bio linearan već bi povećanje udjela države imalo sve manji inkrementalni učinak na stopu rasta (BARS krivulja ima opadajuće prinose). Nakon razine T* povećanje udjela države počelo bi usporavati stopu rasta gospodarstva, a nakon određene razine bi dodatno povećanje udjela rezultiralo i negativnom stopom rasta.

Usporavanje stope rasta i konačno negativne stope rasta nakon određene razine državne potrošnje/oporezivanja se u literaturi najčešće objašnjavaju efektom istiskivanja privatnog sektora od strane manje efikasne države, većim poticajem za korupciju u velikoj birokraciji, manjim povratima i manjim poticajem za privatne investicije zbog previsokog poreznog opterećenja i sl.

Postoje mnoga empirijska istraživanja koja pokazuju da BARS krivulja postoji i u stvarnosti na različitim uzorcima zemalja. BARS krivulja se može i prilagoditi na način da se umjesto udjela državne potrošnje ili poreza u BDP-u na x-os grafikona stavi udio javnog duga u BDP-u. Taj pristup su u svojem globalno popularnom radu koristili Reinhardt i Rogoff koji su pokazali da udio javnog duga veći od 90% BDP-a šteti rastu. Iako se kasnije pokazalo da je ovaj rezultat posljedica pogreške u Excel datoteci postoji veliki broj radova koji su dokazali da postoji taj „treshold“ duga iako on ne mora nužno biti 90% BDP-a.

Za kraj: Tinbergen, List, Olson i Rodrik

Kada se raspravlja o opsegu i ulozi države u gospodarstvu korisno je sjetiti se radova četiri ekonomista: Jan Tinbergen, Friedrich Liszt, Dani Rodrik i Mancur Olson.

Jan Tinbergen (koji je s Ragnarom Frischom podijelio prvu Nobelovu medalju 1969. i bio je član JAZU/HAZU) bavio se ekonomskom politikom i planiranjem. Uz njegovo ime vezano je jedno pravilo kojeg se predlagači ekonomske politike trebaju sjetiti. ‘Tinbergenovo pravilo’ kaže da se jednom mjerom ekonomske politike može postići samo jedan cilj, odnosno: koliko ciljeva toliko mjera. Na primjer, ako je cilj PDV-a u Hrvatskoj prikupiti novce za plaćanje države (a to zbog izdašnosti radi bolje od drugih poreza) onda se njime ne može voditi sektorska politika (da turizam plaća manje stope) ili socijalna politika (da određeni proizvodi plaćaju manje stope).

Georg Friedrich Liszt je bio vodeći njemački ekonomist 19. stoljeća koji je bio izuzetno aktivan u oblikovanju politika kojima je Njemačka trebala postati vodeća ekonomska sila Europe. Uz njegovo ime se veže institucionalna zaštita, osobito carinska, izabranih sektora nacionalne ekonomije. List je objašnjavao da ima opravdanja štititi domaću proizvodnju dok ne postane dovoljno razvijena da se može ravnopravno nositi sa stranom konkurencijom. Kasnije je to pretočeno u tzv. ‘infant industry’ opravdanje za zaštitu. Na primjer, Konzum je devedesetih trebalo štititi od uhodanih velikih trgovačkih lanaca kao Spar, Lidl, Careffour, Tesco, itd. dok ne stekne iskustvo i znanja da može ravnopravno konkurirati. Taj primjer ujedno ukazuje na jednu od mnogih zamjerki Listovom opravdanju protekcionizma. Jednom uspostavljeni okviri zaštite se teško uklanjaju. Kada se sektor nauči na zaštitu u poslovanje se ugrade neefikasnosti i gubi se  sposobnost za samostalno poslovanje bez zaštite čak i kada prestane biti ‘infant industry’. Uz to je vezana i neodređenost kada ‘infant industry’ prestaje biti mlada.

Dani Rodrik, profesor s Harvarda koji je vjerojatno najzanimljiviji aktivni istraživač razvoja i politika rasta, poznat je po važnoj preporuci za ekonomsku politiku – ista politika ne može biti najbolja u različitim uvjetima (maksima ‘one size fits all’ ne vrijedi). Treba razlikovati cilj koji može biti isti za različite zemlje, ali put do njegova ostvarenja može se jako razlikovati. Primjer koji on navodi su uspješne politike Azijskih zemalja i kasnije Kine koje su značajno odstupale od u njihovo vrijeme vladajućih preporuka i temeljile se na vrlo jakoj državnoj intervenciji. Rodrik jednostavno kaže da prepisivanje rješenja i primjena politika koja su u jednom okružju bile uspješne nije sigurno najbolji put prema uspjehu.

Četvrti je Mancur Olson, koji je predavao na University of Maryland College Park. U bogatstvu ideja koje nam je ostavio ovdje je zanimljiva jedna koja ide tragom Maxa Webera. Između ostaloga, država svojim građanima nudi sigurnost. Olson je to usporedio s mafijaškim ‘reketom’. Građani plaćaju državi poreze i u zamjenu dobiju sigurnost da ih osim njihove države nitko drugi ne može oporezovati. Olson nastavlja s ovim primjerom i pita se da li veće poreze mogu naplatiti naseljeni ili prolazni pljačkaši. U jednoj vrlo duhovitoj analizi pokazuje da veći reket (poreze) mogu izvući naseljeni pljačkaši (država). Stariji će se sjetiti filma Sedam veličanstvenih, a još stariji Sedam samuraja.

Cilj ovog repetitorija nije bio dati rješenje nego ukazati na neodređenosti u pogledu opsega i načina državne intervencije u gospodarske procese. Smisao B2B serije nije pružanje jednoznačnih odgovora nego ukazivanje na ono što treba uzeti u obzir prilikom odlučivanja i na to kakve su implikacije određenih izbora. Tako shvaćeni pristup podsjeća na mišljenje C.P. Scotta iz 1921. koji kaže: tumačenja su slobodna ali činjenice su svete. Ne radi se o bijegu autora od iznošenja tumačenja nego o tome da će činjenice biti prihvatljivije ako se iznesu bez tumačenja tako da na kraju svatko bude sposoban pronaći svoje.


Sve ranije tekstove iz serije možete pronaći pomoću izbornika rubrika u rubrici Ekonomska i financijska pismenost, Makroekonomija