Obilježja fiskalne politike u Hrvatskoj: što nam govori funkcija fiskalne reakcije

Ilustracija: Joerg Stober / Dreamstime

Funkcija fiskalne reakcije otkriva zlatni standard fiskalne politike – njen optimum. Usporedbom stvarnog deficita proračuna i deficita iz funkcije fiskalne reakcije može se točno vidjeti narav fiskalne politike. Deskar Škrbić pokazuje da je ona u novijoj prošlosti u Hrvatskoj uglavnom bila na krivoj nozi i nije služila stabilizaciji nego produbljivanju poslovnih ciklusa

Zbog različitih strukturnih obilježja hrvatskog financijskog i gospodarskog sustava monetarna politika je relativno ograničena u kontekstu upravljanja poslovnim ciklusima i stabilizacije gospodarske aktivnosti[1](vidi npr. Lang i Krznar, 2003; Vujčić, 2003; Šimović, Ćorić i Deskar-Škrbić, 2015; Brkić i Šabić, 2017). Zbog toga fiskalna politika predstavlja temeljni instrument ekonomske politike. Njezina važnost i uloga će dodatno ojačati nakon ulaska Hrvatske u europodručje.

Za razliku od monetarne politike, kojoj je nakon velikih promjena 90-ih godina 20. stoljeća na globalnoj razini osigurana politička neovisnost (definicije pogledati u Grilli, Masciandaro i Tabellini, 1991), fiskalna politika se i dalje vodi pod snažnim pritiscima političkih zahtjeva različitih interesnih skupina pa ju je teško optimizirati tijekom političko-ekonomskih izbornih ciklusa.

Budući da je fiskalna politika rezultat političkih odluka koje se u demokraciji provode kroz parlamentarne procedure, ona puno više „kaska“ za ekonomskim i tržišnim kretanjima od monetarne politike koja unutar zakonskog okvira i mandata može brzo reagirati na kretanja u gospodarstvu budući da je rezultat odluke izvršnog tijela (središnjih banaka).

Još jedna velika razlika između monetarne i fiskalne politike, posebno važna za ovaj tekst, odnosi se na činjenicu da nositelji monetarne politike pri donošenju odluka eksplicitno ili implicitno imaju određene policy funkcije koje općenito možemo nazvati reakcijskim funkcijama ekonomske politike (engl. economic policy reaction function). One s jedne strane sužavaju manevarski prostor za djelovanje nadležnih institucija, ali im postupak donošenja odluka o korištenju najvažnijih monetarnih instrumenata čine lakšim. Najpoznatija funkcija monetarne politike poznata je pod nazivom Taylorovo pravilo, na koje (u prilagođenom obliku) se američka sredšnja banka Fed i dalje oslanja (Bernanke, 2010, a o tome je pisao i kolega Oračić na Labu). Europska središnja banka oslanja se na reducirani oblik toga pravila u kojem je samo stopa inflacije (engl. inflation targetting).

Fiskalna politika se međutim ne temelji na sličnim funkcijama, već se vodi na tri načina:

  • uz pomoć diskrecijskih mjera – ad hocintervencija nositelja fiskalne politike na strani javnih prihoda i/ili javnih rashoda,
  • uz pomoć ugrađenih instrumenata (automatskih stabilizatora) koji su pak endogenog karaktera što znači da se ostvaruju bez intervencije posebnim odlukama,
  • uz pomoć fiskalnih pravila koja su postala popularnija nakon izbijanja posljednje financijske krize koja je u mnogim zemljama dovela i do značajnih fiskalnih neravnoteža.

Fiskalna politika u Hrvatskoj se uglavnom vodi diskrecijskim mjerama. To ne bi bilo problematično da niz analiza nije pokazao kako fiskalna politika nije ispunjavala stabilizacijsku ulogu već je po svojem karakteru većinom bila procikličke prirode. To znači da je bila ekspanzivna kad je trebala biti restriktivna, i obratno – bila je restriktivna kad je trebala biti ekspanzivna. To će se pokazati i u ovome tekstu. Zbog toga je u velikom broju istraživanja pokazan problem neodrživosti fiskalne politike u pogledu akumulacije javnog duga (vidi npr. Mihaljek, 2003; HUB Analize 24, 2010; Grdović Gnip, 2011; HGK, 2015;  Deskar-Škrbić i Raos, 2018).

Takve osobine fiskalne politike rezultirale su dugoročnim fiskalnim neravnotežama, koje su se u recesiji nakon 2009. dodatno pojačale. Ne treba zaboraviti da je i u razdoblju prije krize, u razdoblju najvećeg gospodarskog boom-a, Hrvatska bilježila i ukupni i primarni deficit opće države (Slika 1):

Slika 1: Ukupni i primarni saldo opće konsolidirane države (ESA 2010)

Izvor: AMECO

U tom se razdoblju većinom povećavao i javni dug kao udio u BDP-u. U nekoliko godina prije krize u kojima je omjer smanjen, radi se o utjecaju tzv. efekta nazivnika gdje ubrzanje stope rasta BDP-a „nagriza“ udio duga u BDP-u; to je vidljivo iz Slike 2.

Slika 2: Udio javnog duga u BDP-u, promjena duga i doprinos rasta BDP-a kretanju duga (pp BDP-a)

Izvor: AMECO

Iako se fiskalna pozicija zadnjih godina u Hrvatskoj značajno poboljšala te se povećao i fiskalni prostor (o čemu se nedavno pisalo na Labu) što su prepoznale i rejting agencije, nije teško zamisliti da bi apetiti različitih direktnih i indirektnih korisnika proračuna sada ponovo mogli značajno porasti. Stoga se postavlja pitanje neće li se povijest ponoviti u smislu premalog smanjenja omjera javnog duga u razdobljima ekspanzije, kad je to moguće, što onda smanjuje fiskalni kapacitet za teža vremena.

Sam ministar financija već je najavio da će se ići u daljnje porezno rasterećenje, što je svakako potrebno i preporučljivo, ali nije se čulo s kojim će se mjerama na strani rashoda fiskalni prostor zadržati na trenutačnoj razini. Ako fiskalna politika ponovo poprimi pro-ciklički karakter kao u periodu prije krize 2008./09., riskira se da se diskrecijskim odlukama ugrozi fiskalna stabilnost i održivost javnog duga jer će se trošenjem fiskalnog prostora u fazi ekspanzije nositelji politike u nekoj nadolazećoj recesiji još jednom naći praznih ruku, bez mogućnosti da anti-cikličkom fiskalnom politikom ublaže recesiju te stabiliziraju putanju javnog duga.

Stoga bi upravo održivost javnog duga i ekonomska stabilizacija trebali biti glavni kriteriji za vođenje fiskalne politike. Do sada to nije bio slučaj. U nastavku tražimo potvrdu te teze uz pomoć procjene tzv. funkcije fiskalne reakcije (engl. fiscal reaction function).

Funkcija fiskalne reakcije u Hrvatskoj

Jednu od prvih ideja o funkciji fiskalne reakcije iznio je Henning Bohn za SAD u radovima The Sustainability of Budget Deficits in a Stochastic Economyiz 1995. i The Behavior of U.S. Public Debt and Deficitsiz 1998. Bohnova ideja se većinom temelji na Barrovljevom modelu fiskalne održivosti i tvrdog proračunskog ograničenja (Barro, 1989).

Kao što funkcija monetarne reakcije preko Taylorovog pravila određuje visinu kamatne stope zavisno o stopi inflacije i odstupanju stvarne od potencijalne stope rasta, funkcija fiskalne reakcije određuje kretanje primarnog salda proračuna. U općem obliku funkcija fiskalne reakcije se može zapisati kao (MMF, 2011):

gdje pbtpredstavlja udio primarnog salda proračuna u BDP-u, Bt/Ytpredstavlja udio javnog duga u BDP-u, b*predstavlja neku referentnu razinu duga izraženu kao udio u BDP-u (npr. u Hrvatskoj zbog Pakta o stabilnosti i rastu60% BDP-a), Yt predstavlja stvarni BDP, a  potencijalni BDP.

Ovako definirana funkcija fiskalne reakcije sugerira da nositelji fiskalne politike imaju dva cilja:

  • održivost javnog duga
  • potencijalna razina dohotka/puna zaposlenost – to je stabilizacijska funkcija fiskalne politike

Gornja jednadžba sugerira da, ako je omjer duga i BDP-a iznad „ciljane“ razine, a BDP je iznad potencijalne razine, država treba povećavati primarni suficit ili smanjivati primarni deficit. S druge strane, ako je dug ispod ciljane razine, a BDP ispod potencijalne, postoji fiskalni prostor za povećanje primarnog deficita ili smanjenje suficita. Pritom treba voditi računa o stabilnosti putanje duga.

Preciznije rečeno, funkcija fiskalne reakcije daje važnu informaciju o karakteru fiskalne politike na dva načina. Prvo, održiva fiskalna politika zahtijeva da se na povećanje javnog duga reagira restriktivnom politikom. Drugo, fiskalna politika koja ispunjava stabilizacijsku funkciju treba biti ant-ciklična (u recesijama je potrebno voditi ekspanzivnu, a u razdoblju poleta restriktivnu fiskalnu politiku). Zato se iz te funkcije mogu izvući i neke pouke za nositelje fiskalne politike u budućem razdoblju.

Kako bi se ilustrirala uporabna vrijednost funkcije fiskalne reakcije, na Slici 3 je prikazan stvarni primarni deficit te primarni deficit kojeg sugerira funkcija fiskalne reakcije. Procjena parametara je napravljena za razdoblje od 2000.-2016. godine, ali na godišnjim podacima (izračuni stvarnih parametara na duljoj seriji, tj. na kvartalnim podacima će biti objavljeni u radu koji se trenutno izrađuje).

Slika 3: Realizirani vs implicirani primarni saldo – funkcija fiskalne reakcije

Izvor: izračun autora

Nakon izbijanja krize i ulaska hrvatskog gospodarstva u recesiju stvarni deficit je značajno produbljen (plava linija), mnogo više nego što je bilo određeno funkcijom fiskalne reakcije, da bi primarni saldo potom tijekom 2015. i 2016. godine bio značajno poboljšan. No suficit 2016., koji je veći od onog impliciranog funkcijom, samo nadoknađuje razliku koja se nakupila u godinama krize (primijetite da je plava linija stvarnog primarnog deficita dugo bila daleko ispod žute linije fiskalne reakcije). Funkcija fiskalne reakcije dakle sugerira da je fiskalna politika u 2009. trebala reagirati povećanjem deficita (stabilizacijska uloga), ali je povećanje deficita trebalo biti mnogo manje od stvarnog i deficit se odonda trebao puno brže smanjivati.

Logika iza politike određene fiskalnom reakcijskom funkcijom sugerira postepenu stabilizaciju javnih financija, uz istovremeno poštovanje stabilizacijske uloge (u cijelom periodu stvarni BDP je ispod potencijalnog) i takva bi politika uzrokovala manje šokove. Dakle, funkcija fiskalne reakcije pokazuje da je fiskalna politika u Hrvatskoj, kada se uzmu u obzir razina zaduženosti i stadij poslovnog ciklusa, u većini promatranog razdoblja bila previše ekspanzivna, posebno u razdoblju 2009.-2012. godine.

Gornji primjer je ilustrativan. Ne uzima u obzir veliki broj kompleksnih faktora koji utječu na prirodu fiskalne politike u nekom trenutku, poput sanacije dugova zdravstva, boravka Hrvatske u Proceduri prekomjernog deficita (EDP)i sl. Funkcije fiskalne reakcije ipak mogu dati dobru podlogu za raspravu o adekvatnosti fiskalne politike u nekom trenutku.

S obzirom na povijest fiskalnih neravnoteža, snagu „željeznog trokuta“ koji povezuje interesne skupine, birokraciju i političare, te s obzirom na jasno izražene političko-ekonomske cikluse u Hrvatskoj (za definicije pogledati B2B8 o ulozi države), a uzimajući u obzir naglašene dugoročne fiskalne rizike u sektoru zdravstva i mirovina te važnost premije rizika za formiranje kamatnih stopa (Kunovac i Pavić, 2017), moglo bi biti korisno da ministar financija pravda proračun za nadolazeće razdoblje na temelju pretpostavki funkcije fiskalne reakcije. Implicitno praćenje slične funkcije i samom bi ministru moglo olakšati posao jer bi mu stroži analitički okvir pružio uporište za suprotstavljanje velikim apetitima interesnih skupina.

Međutim, takvo što je teško za očekivati jer, kao što je 2010. godine zaključio Eric M. Leeper, monetarna politika se vodi u domeni znanosti, a fiskalna u domeni alkemije. I to ne vrijedi samo u Hrvatskoj.


[1]Pri čemu se podrazumijevaju tradicionalni instrumenti monetarne politike. Makroprudencijalna politika HNB-a koja se pokazala efikasnim instrumentom ograničavanja ekscesnog rasta kredita prije krize nadilazi opseg ovog članka.