Koliko ste puta čuli da EU zaostaje za SAD-om u smislu rasta produktivnosti rada; da je američko gospodarstvo dinamičnije od europskog; da EU gubi utrku sa SAD-om i Kinom kada je riječ o pokretanju startupova u oblastima novih tehnologija (i da mnogi europski startupovi sele sjedišta u SAD kako bi lakše prikupili novi kapital); da je regulacija u EU rigidnija i da se u EU premalo ulaže u istraživanja i razvoj (R&D)? Jučer smo objavili tekst o novom izvještaju o konkurentnosti Europske unije. Ako vam se čini da ste puno puta čuli ovu priču, a vjerujem da vam se čini, onda ste ju vjerojatno slušali unazad dvije godine. Ideje o digitalizaciji i poticanju ulaganja u istraživanja i razvoj mogle su se čuti i prije, no tek nakon objave Draghijevog izvješća o konkurentnosti Europe 2024. priča je ušla u fokus javne rasprave i politike.
Bivši predsjednik Izvršnog odbora Europske središnje banke i talijanski premijer Mario Draghi iskoristio je nakupljanje zaostatka EU-a u rastu produktivnosti rada spram SAD-a u ovome stoljeću kao zvono za uzbunu nazvavši to egzistencijalnom prijetnjom, ne bi li upozorio na potrebu povećanja investicija i dinamizma uspavanog europskog gospodarstva. Rezultat tih preporuka aktualni su ciljevi pojednostavljenja propisa, povećanja investicija (za 800 milijardi eura na godinu), dovršetka Unije tržišta kapitala i širenja inovacija, osobito u deset kritičnih sektora o čemu smo u nekoliko navrata detaljno pisali na Labu.
Međutim, iznenađuje koliko je malo tinte proliveno s ciljem stjecanja dubljih uvida u dinamiku i sektorske rasporede europskog zaostatka u rastu produktivnosti. Dok je raširena percepcija o tome da su američke IT (Big Tech) kompanije jedan od glavnih razloga američke prednosti, podaci pokazuju da se veoma mali dio širenja ukupnog jaza produktivnosti objašnjava neposrednim utjecajem ICT sektora. Također, nema mnogo spomena o tome da je najveći dio jaza produktivnosti (minimalno dvije trećine) akumuliran u recesijama, a ne u fazama ekonomske ekspanzije koje su se približno podudarale u SAD-u i EU-u. Simptomatično je i to da se među mogućim rješenjima u EU uopće ne spominju porezni sustavi, iako EU ima najveća porezna opterećenja na svijetu, a dokazano je da direktna porezna opterećenja umanjuju investicije.
Ove zagonetke potaknule su me na pozitivan odgovor na poziv Kristijana Kotarskog da napišem tekst za prvi ovogodišnji broj Future Europe Journala koji izdaje think tank Europski liberalni forum. U izdanju iz siječnja 2026., pod nazivom Draghijeva nedovršena simfonija (eng. Draghi’s Unfinished Symphony), moj tekst Reinventing Productivity in the European Union: Three Missing Links (str. 18-31) otvara broj nakon Kristijanovog uvoda. Nalazi iz teksta kratko su predstavljeni u nastavku, bez slika i tablica koje će zainteresirani čitatelj pronaći u izvornom tekstu na poveznici.
Što govore podaci
Jaz produktivnosti između SAD-a i EU-a akumuliran je po prosječnoj godišnjoj stopi od 0,5% od 1999. do 2023. Tako mjeren jaz prikazuje bolju sliku nego ako se gleda samo Stara Europa, odnosno europodručje (nove članice u europodručju su male i nemaju značajan utjecaj na rezultat koji je pod utjecajem starijih i većih članica poput Njemačke i Francuske. Jaz produktivnosti samo europodručja spram SAD-a akumuliran je po prosječnoj godišnjoj stopi od oko 0,8%.
Godišnji prosjeci zavaravaju jer sugeriraju kontinuirano širenje jaza produktivnosti. Međutim jaz je akumuliran neravnomjerno u vremenu i među industrijama; dominantno je akumuliran u recesijama, a ponajviše u dvije do 2010., uz najnoviji dodatak u pandemijskoj recesiji odnosno fazi sporog oporavka od nje kada je energetski šok zbog početka rata u Ukrajini usporio izlazak EU-a iz krize.
Stvari se dodatno kompliciraju ako statističku rukavicu bacimo u lice raširenom stavu o tome da ključevi problema leže u zaostatku europskog ICT sektora i problemima europske prerađivačke, napose autoindustrije. Produktivnost u prerađivačkoj industriji europodručja u ovom je stoljeću rasla brže nego u prerađivačkoj industriji SAD-a. Produktivnost ICT sektora EU rasla je očekivano sporije nego u SAD-u, no nakupljanje zaostatka produktivnosti u ICT-u bilo je koncentrirano u razdoblju nakon 2013. godine.
Kada se promatraju zajedno, prerađivačka industrija i ICT objašnjavaju mali dio rastućeg jaza produktivnosti. Daleko najveći dio problema krije se u drugim sektorima, uglavnom u uslužnom segmentu (energija, transport, građevinarstvo, profesionalne i poslovne usluge i tako dalje, a ne zaboravimo ni sektor proizvodnje javnih usluga – državni sektor – gdje je mjerenje produktivnosti rada notorno teško).
Ovaj rezultat ne znači da IT (Big Tech) nije bitan onoliko koliko se obično misli. Različite brzine primjene novih digitalnih tehnologija u sektorima izvan industrije mogu uzrokovati posredan, ali snažan učinak primjene novih tehnologija na rast produktivnosti rada u uslužnom sektoru.
Ipak, prikazani rezultat o neočekivanim vremenskim i sektorskim rasporedima akumulacije jaza produktivnosti poziva na promišljanje o drugim čimbenicima koji su mogli djelovati na jaz produktivnosti Europe spram SAD-a u ovom stoljeću.
Tri veze koje nedostaju
Ističu se četiri kandidata za te druge čimbenike, od kojih tri do sada nisu bila dovoljno zastupljena u raspravama o produktivnosti u EU:
- Veličina tržišta ne bi trebala činiti razliku budući da je jedinstveno tržište EU-a izrazito veliko i omogućuje realizaciju ekonomija obujma kakve se mogu ostvariti i na jedinstvenom tržištu SAD-a. Međutim, dokle god je američko tržište iznutra jedinstveno, a europsko i dalje fragmentirano nacionalnim regulacijama, moguće je da nedovršenost jedinstvenog tržišta EU-a, osobito u uslužnim sektorima, objašnjava nakupljanje jaza produktivnosti u doba kada tehnološki napredak traži velike ekonomije obujma. Međutim, to nije veza koja nedostaje. Dovršetak jedinstvenog tržišta EU-a, osobito usluga, prepoznat je među ključnim europskim politikama.
- Izrazita koncentracija nakupljanja jaza produktivnosti u recesijama i razdobljima sporog gospodarskog rasta (koja su u SAD i EU uglavnom bila vremenski usklađena i obilježila su manji dio (do četvrtine) ukupnog vremena od 1998. do 2023.), otvara pitanje utjecaja razlika u vođenju kontracikličke ekonomske politike između europodručja i SAD-a. To je prva veza koja nedostaje, no upali bismo u zamku ako bismo u ovom kontekstu gledali samo monetarnu i fiskalnu politiku Raspravu o standardnim alatima ekonomske politike proširit ćemo raspravom o razlikama u funkcioniranju i reakcijama tržišta rada.
- Druga veza koja nedostaje odnosi se na teže mjerljivu produktivnost rada u državnom sektoru. Razlike u produktivnosti rada u državnom sektoru mogu imati neposredne i posredne učinke na produktivnost gospodarstva. Važnost ovog faktora za ekonomski dinamizam nije moguće precijeniti, jer je povezan s fiskalnim kapacitetom i funkcioniranjem poreznog sustava.
- To nas na kraju dovodi do činjenice da ako niži izravni porezi pogoduju investicijama i rastu produktivnosti, onda imamo treću vezu koja nedostaje – poreze – a koja je do sada izostala iz europskih rasprava i dokumenata o politikama koje imaju za cilj smanjiti jaz produktivnosti.
U nastavk ćemo pobliže analizirati tri veze koje nedostaju.
Kontraciklička politika i tržište rada
Američka središnja banka FED osim niske inflacije cilja i nisku nezaposlenost, dok Eurosustav cilja samo nisku inflaciju. Ova formalna razlika može navesti na pomisao da američke monetarne ekspanzije objašnjavaju kraće recesije i brži rast produktivnosti u SAD-u. Usto, u periodu od izbijanja krize 2008. do Draghijevog whatever it takes (2012.), politika ECB-a možda je bila pretjerano restriktivna, međutim, razlike monetarnih politika u SAD-u i europodručju nisu bile velike, a nakon 2012. bile su manje nego u godinama prije i na početku Velike recesije koja je započela potkraj 2008. Čak i ako bi netko smatrao da je veća sklonost FED-a monetarnoj ekspanziji u recesijama glavni čimbenik nakupljanja jaza produktivnosti u recesijama (zbog bržeg izlaska SAD-a iz njih), valjalo bi priznati da se FED već neko vrijeme nalazi u takozvanom režimu fiskalne dominacije u kojemu sklonost fiskalnoj ekspanziji vodi kolo ekonomske politike. SAD je od 1998. udvostručio omjer javnog duga i BDP-a, a u recesijama je imao približno dva puta jače fiskalne ekspanzije od europodručja mjereno udjelom u BDP-u. Takva američka fiskalna politika mogla je povećati jaz produktivnosti zbog bržeg izlaska SAD-a iz recesija, no ona iz dva razloga ne može biti uzor za EU odnosno europodručje. Prvo, fiskalni rizici SAD-a su preveliki da bi imalo smisla kopirati ih jer je upitno stvaraju li takve velike fiskalne i monetarne ekspanzije balone i misalokacije kapitala u dugom roku. Drugo, američki fiskalni deficiti koji su u recesijama dostizali dvoznamenkaste omjere spram BDP-a, europodručju su strukturno nedostižni: zahtijevali bi akomodaciju ECB-a, koja bi otvorila političko pitanje preraspodjele kroz monetarni sustav. U Europi prevladava mišljenje da je i nešto sporiji rast bolji od političkih sukoba država članica oko monetarne politike.
Zbog toga, problem zaostajanja Europe u slabim dijelovima poslovnog ciklusa treba sagledati kroz perspektivu tržišta rada. Kako FED ima nisku nezaposlenost u mandatu, a američko je tržište rada veoma fleksibilno, nezaposlenost u recesijama reagira brzo i snažno što u FED-u stvara dodatan poticaj (i alibi) za prilagođavanje monetarne politike snažnoj fiskalnoj ekspanziji. U europodručju je drugačije: ključ ne leži samo u tome što Eurosustav nema nisku nezaposlenost definiranu u mandatu, nego je glavna razlika u odnosu na SAD u tome što je europsko tržište rada rigidno. Nezaposlenost reagira slabije, a produktivnost pada snažnije u recesijama nego u SAD-u. U takvim uvjetima, realokacija rada na nove propulzivne aktivnosti u Europi je sporija. Poduzeća se teže odlučuju i na zapošljavanja i otpuštanja, pa u recesijama dolazi do snažne kontrakcije produktivnosti rada jer poduzeća „čuvaju“ rad.
Ako ova teza stoji, onda poboljšanja kontracikličke politike u EU treba tražiti prvenstveno kroz poboljšanje politika tržišta rada. Veća fleksibilnost tržišta rada u recesijama politička je anatema u Europi no ona to ne mora biti ako postoji ne samo socijalna sigurnosna mreža nego i aktivan sustav politika tržišta rada koje se aktiviraju u recesijama: dočekuju povećan broj nezaposlenih. Osim osiguranja prihoda (naknada za nezaposlene) aktivne mjere pružaju usluge prekvalifikacija, dodatnog obrazovanja i plaćanja za društveno koristan rad, koji je u pravilu potreban u težim vremenima.
Drugim riječima, umjesto da propisima čini tržište rada rigidnim te uzrokuje sporost premještanja radnika i pad produktivnosti rada, veći dio kontracikličke fiskalne ekspanzije treba izravno usmjeriti na državne izdatke za ljude koji u recesijama ostaju bez posla. Ti državni izdaci trebaju biti mnogo više od uobičajenih naknada za nezaposlenost. Osim izdašnog financiranja aktivnih mjera tržišta rada i obrazovanja u recesijama, povećani izdaci trebali bi obuhvatiti i mogućnost ubrzavanja državnih investicijskih projekata upravo u recesijama.
Da bi vlade mogle voditi takvu politiku moraju imati ozbiljan fiskalni kapacitet odnosno prostor (koji većina europskih vlada u ovom trenutku nema). Dovoljan fiskalni prostor u kontekstu smanjenja jaza produktivnosti ne znači samo mogućnost fiskalne ekspanzije u krizama bez eskalacije premija rizika u kamatnim stopama na javni dug. Prostor mora biti dovoljan i da omogući trajno i održivo smanjenje izravnih poreza radi poticanja investicija, o čemu će biti više riječi u zadnjem odjeljku.
Produktivnost u državnom sektoru
Stvaranje dovoljnog fiskalnog prostora zahtijeva upravljanje javnim sektorom prema visokim kriterijima efikasnosti, a to pak zahtijeva mjerenje i praćenje produktivnosti u državnom sektoru kako bi se osigurao rast produktivnosti.
Umjesto zbog besmislenih (ideoloških) rasprava na temu „država vs. tržište“, treba otvoriti temu o mjerenju i upravljanju produktivnošću rada u državnom sektoru. Produktivnost je jako teško mjeriti kada ne znamo tržišnu vrijednost outputa, što je najčešći slučaj u pružanju javnih usluga. Međutim, velikoj većini birača, poreznih obveznika i političara, jasno je da je efikasno upravljanje procesima nužan uvjet razboritog upravljanja zajedničkim resursima i izgradnje društvenog povjerenja. Tu se ne radi samo o eliminaciji očitog „otpada“ poput korupcije. To se podrazumijeva. Radi se o uobičajeno dobrom upravljanju u smislu definiranja jasnih ciljeva i kriterija, indikatora uspješnosti, nagrađivanja, sprječavanja zabušavanja, dobre organizacije, ulaganja u nove administrativne tehnologije i, općenito, radi se o nastojanju da isti broj ljudi postiže veće rezultate, ili iste rezultate uz manji broj ljudi. Taj se imperativ postavlja i zbog demografskih promjena. Bez ozbiljnog rasta produktivnosti u javnom sektoru, udjel zaposlenih u javnom sektoru u ukupnom broju zaposlenih i radnoj snazi će se povećavati smanjujući prostor za zapošljavanje u privatnom sektoru.
Porezna rasterećenja
Osim javne odgovornosti, izgradnje povjerenja, prilagodbe demografskim trendovima i stvaranja fiskalnog prostora za kontracikličke fiskalne ekspanzije, rast produktivnosti rada u državnom sektoru neophodan je i radi stvaranja fiskalnog prostora za trajna porezna rasterećenja. Izravni porezi (na rad i kapital) imaju negativan učinak na investicije. Unatoč tome, indikativno je da je rasprava o poreznim rasterećenjima u dosadašnjoj europskoj raspravi o buđenju investicija i rasta produktivnosti dosad zaobiđena. To smo primijetili i u tekstu o europskoj konkurentnosti.
To je treća veza koja nedostaje, a koja je zaobiđena jer u javnoj raspravi dominiraju dokumenti i politike koji se formuliraju na razini EU-a, kod su porezi u EU u nacionalnoj domeni. Ovo ne treba tumačiti kao opravdanje, nego kao znak da nacionalne demokracije u EU nisu spremne za otvorenu raspravu o porezima i priznanje da se ciljevi rasta investicija i produktivnosti ne mogu postići bez poreznih rasterećenja. Nacionalne političke elite još se uvijek nadaju da će neporeznim reformama – pojednostavljenjima regulacije, subvencijama, povećanim izdacima za obranu i drugim sličnim mjerama – postići cilj. Neka im je sa srećom.