B2B Ekonomika javnog sektora 3: javni izbor i donošenje kolektivnih odluka

U prvom tekstu iz serije autori su zaključili da tržište nije učinkovito u alokaciji, odnosno pribavljanju javnih dobara. Zaključili su i kako država rješava taj problem kroz politički proces donošenja odluka. Taj proces donošenja kolektivnih odluka naziva se „javni izbor“, a ostvaruje se izbornim procesom ili glasovanjem. Ekonomska teorija politike – o tome je riječ u ovom nastavku.

Ad

Javni izbor nabolje je definirao Dennis Mueller (1976) kao ekonomsko proučavanje netržišnog (državnog) odlučivanja, odnosno primjena ekonomije na političku znanost. Teorija javnog izbora je grana ekonomske znanosti koja se bavi načinom na koji države donose svoje odluke vezane uz javne prihode (poreze, doprinose itd.), javne rashode (transferna davanja, izdaci za obranu itd.), regulaciju te njihov utjecaj na alokaciju resursa i distribuciju bogatstva. Kao što vidite, definicija je gotovo identična definiciji ekonomike javnog sektora, odnosno javnih financija. U biti, javne financije i javni izbor dvije su strane iste medalje. Razlika je u pristupu proučavanja istih pitanja i problema.

Već smo se na to osvrnuli u prvom tekstu, gdje smo konstatirali da se pristup javnih financija temelji na vjeri u Musgraveovo „dobro društvo“. Nasuprot tome, javni izbor pretpostavlja da država nije neki dobroćudni mehanizam bez vlastitih interesa, odnosno ljudi koji sudjeluju u političkom procesu donošenja kolektivnih odluka (vlada, parlament, birokracija, interesne skupine, birači itd.). Svi imaju svoje sebične motive i ciljeve. Nobelovac James Buchannan javni izbor stoga naziva „politikom bez romance“.

Poduzeća i pojedinci na tržištu privatnih dobara donose individualne odluke o proizvodnji i potrošnji na temelju sustava cijena i količina te žele maksimizirati svoje blagostanje (korisnost, profit). Tako i političari na tzv. „političkom tržištu“ žele maksimizirati glasove i pobijediti na izborima. Političari se bore za glasove nudeći programe (obećanja), a programi su u biti razna javna dobra i usluge (ceste, kanalizacija, škole, vrtići, bolje zdravstvo, zaštita okoliša itd.). Glasovi na izborima predstavljaju odraz pojedinačnih preferencija prema pojedinim programima. Ona opcija koja prikupi najviše glasova, odnosno preferencija glasača, pobjeđuje i preko proračuna pribavlja obećana javna dobra i usluge (Slika 1.).

Slika1. Individualne vs. kolektivne odluke

Izvor: autori.

Uvod zvuči jednostavno, ali u političkom procesu donošenja kolektivnih odluka krije se mnogo zamki. Kako bi objasnili procese donošenja kolektivnih odluka služit ćemo se modelima političke ekonomije. Kroz prizmu javnog izbora preispitat ćemo tezu da se vlasti uvijek ponašaju u skladu s javnim interesom.

Svakako je potrebno naglasiti kako se javni izbor kao znanstvena disciplina paralelno razvijao s javnim financijama. Od Knuta Wicksella i Josepha Schumpetera, brojni ugledni ekonomisti dali su doprinos razvoju ove ekonomske discipline, sve do nobelovaca Kennetha Arrowa, Jamesa Buchanana i Amartya Sena. Upravo su Buchanan i Musgrave vodili česte rasprave o dva različita pogleda na državu. Na mnoge od njih osvrnut ćemo se u nastavku.

Kolektivne odluke u demokratskim društvima

Naglasili smo kako javni izbor proučava donošenje kolektivnih odluka u demokratskim društvima. U diktatorskim političkim sustavima stvari su mnogo jednostavnije, odnosno problema javnog izbora nema. Individualne preferencije diktatora nametnute su društvu i u biti je jedino bitno što diktator želi. U demokratskim društvima stvari su kompleksnije.

Demokratska društva zasnivaju se na individualnim vrijednostima i izrazito je važno kako će se individualne preferencije pretočiti u samo jednu javnu odluku. Kada se donese javna odluka, ona je obvezujuća (nedjeljiva) za sve građane. Privatne odluke su djeljive, odnosno isključivo o meni ovisi hoću li pojesti sladoled i kojeg okusa. Moj budžet i individualne preferencije me ograničavaju u količini i okusu sladoleda. S druge strane, kada se izglasa odluka o zabrani pušenja u javnim prostorima, ona je nedjeljiva i vrijedi za sve građane bez obzira što ne moramo svi jednako vrednovati dotično javno dobro. Isto vrijedi za odluku o kupovini borbenih zrakoplova ili gradnji Pelješkog mosta. 

U demokratskim društvima potrebno je razlikovati odlučivanje u sustavu izravne i predstavničke demokracije. Najpošteniji oblik donošenja kolektivnih odluka je izravnom demokracijom. Svi članovi društva neposredno glasuju i sudjeluju u donošenju odluke, ali i snose odgovornost za takvu odluku. Primjeri izravnog odlučivanja o pojedinim pitanjima su referendumi. Referendumi mogu biti na državnoji lokalnoj razini. Primjeri su referendum o ustavnoj definiciji braka, referendum o pristupanju Hrvatske Europskoj unijii referendum o statusu Republike Hrvatske u sastavu bivše Jugoslavije

Bez obzira što su posljednjih godina učestale referendumske inicijative, referendumi su rijetki. Teško je očekivati da se svakodnevne odluke donose izravnom demokracijom, odnosno referendumom. Na primjer, Vlada svaki tjedan na svojim redovnim sjednicama donese desetke odluka. Saborske sjednice zbog brojnih točaka dnevnog reda mogu trajati po nekoliko mjeseci. S druge strane, kampanje za referendum za samo jedno pitanje traju mjesecima kako bi se glasači informirali o pitanju o kojem se donosi kolektivna odluka. Kada bi se sve informacije donosile izravnom demokracijom, nemoguće je očekivati da bi tada svi glasači bili dovoljno informirani da donesu racionalnu odluku. Nadalje, organizacijski i financijski, provođenje takvog sustava glasovanja bilo bi preskupo. 

Foto: Ljupco / Dreamstime

Iz navedenih razloga predstavnička demokracija primarni je model donošenja kolektivnih odluka u demokratskim društvima. To je politički sustav gdje se na općim izborima biraju predstavnici (političari, stranke) koji onda neizravno donose odluke u ime glasača koji su ih izabrali. Političari i stranke svojim djelovanjem čine vidljivim individualne preferencije svojih birača i koordiniraju ih za potrebe donošenja kolektivnih odluka. 

Tako u Hrvatskoj postoje opći izbori za:

  • zastupnike u Hrvatski sabor (parlamentarni izbori),
  • Predsjednika / Predsjednicu Republike Hrvatske,
  • izbor članova u Europski parlament,
  • izbore čelnika lokalnih jedinica vlasti.

Odabir pravila glasovanja

Iako izravna demokracija ima svojih objektivnih nedostataka, može nam poslužiti kao model za proučavanje problema u procesu donošenja kolektivnih odluka o javnim dobrima. 

prvom tekstu o ulozi države u gospodarstvu napomenuli smo kako bi se teoretski javna dobra mogla kupiti na tržištu kada bi se svi članovi društva jednoglasnosložili o kupnji zajedničkog javnog dobra. Drugi uvjet bio je da svi participiraju u trošku kupnje (izgradnje) javnog dobra sukladno vlastitim preferencijama, odnosno različitim poreznim udjelima koji ovise o koristima koje imaju od tog dobra (tzv. Lindahlove cijene). Navedene pretpostavke nemoguće je zadovoljiti prije svega jer ljudi skrivaju svoje preferencije (problem švercanja). Isto tako, u modernim demokratskim društvima jednoglasnost je gotovo nemoguće postići, odnosno nemoguće je da svi birači izađu na izbore i odaberu istu opciju. Kako bi to vidjeli, dovoljno je proučiti rezultate prethodno spomenutih hrvatskih referenduma. S veličinom društva, odnosno brojem glasača taj problem postaje izraženiji. 

Iako je jednoglasje teško postići, to ne znači da joj ne treba težiti. James Buchanan i Gordon Tullock (1962) zagovaraju donošenje jednoglasnih odluka, što uključuje sporazumno jednoglasje ili konsenzus, smatrajući da se takvim oblikom glasovanja provođenje donesene odluke ne mora posebno nametati svakom pojedincu. Na taj se način izbjegavaju troškovi koji bi nastali nametanjem odluka proizašlih iz ostalih sustava glasovanja. Kad bi se sve javne odluke donosile konsenzusom, to bi dovelo do Pareto poboljšanja te se ne bi mogla dogoditi situacija da je manjina pod prinudom većine. Slično kao kod klasične jednoglasnosti, što je više članova društva konsenzus je teže postići, odnosno zahtijeva puno vremena i visoke troškove.

Kada je već nemoguće postići jednoglasnost, logika nameće da se primjeni pravilo većine. No, i ono može skrivati određene zamke. Kako bi objasnili moguće probleme u udžbenicima se obično koristi primjer većinskog glasovanja Marquisa de Condorceta iz 18. stoljeća. Tako i mi zamislimo društvo s troje ljudi (Andro, Bero i Božo) koji donose odluku između tri opcije proračuna za nacionalnu obranu (X, Y, Z). Svaka opcija predstavlja drugačiju razinu naoružanja (X najmanju, Y srednju i Z najveću). Nacionalna obrana klasični je primjer javnog dobra. 

U Tablici 1. prikazane su preferencije trojice članova društva prema naoružanju tako da je najviši rang dodijeljen najpoželjnijoj opciji. Tako je na primjer, Andrina prva opcija proračun s puno naoružanja (rang 3), druga opcija srednja razina naoružanja (rang 2), a treća opcija najmanje naoružanja (rang 1). 

Tablica 1. Preferencije koje vode ravnoteži

Pretpostavimo da se na izborima glasuje između dvije opcije. U glasovanju između opcija X i Y zbog pravila većine pobijedila bi opcija Y s 2:1. Andro i Božo glasovali bi za Y, dok bi Bero glasovao za X. Kada bi se na izborima odlučivalo između Y i Z, opet bi pobijedila opcija Y s 2:1. Tada bi Andro glasovao za Z, dok bi Bero i Božo glasovali za X. Kao što vidite, Božo je tzv. medijanski glasačkoji najviše preferira srednju opciju i zbog čega u izborima najčešće pobjeđuje srednja opcija. 

Razlog zbog kojeg pobjeđuje srednja (umjerena) varijanta leži u činjenici da glasači imaju tzv. jednovršni poredak preferencija, odnosno preferencije koje vode ka ravnoteži. Na Slici 2. prikazane su preferencije iz Tablice 1. ali prema pojedinačnim korisnostima. Slika prikazuje kako preferencije svakog glasača imaju jedan vrh, odnosno kako i korisnost glasača opada nakon opcije koja pruža najveću razinu zadovoljstva (rang 3). Na primjer, za očekivati je da Boži najveću razinu zadovoljstva pruža opcija Y jer ima najveći rang. Nakon toga opcija X pa opcija Z. 

Slika 2. Jednovršne preferencije

U slučaju takvih preferencija teorem medijanskog glasača govori da rezultat većinskog glasovanja odražava sklonost medijanskog glasača, odnosno uvijek će pobijediti „srednja“ opcija.

Problem nastaje kada se pojave preferencije s dva vrha, odnosno kada dolazi do kruženja. Primjerice, u tablici 2. prikazane su preferencije koje vode kruženju. Promjena u odnosu na prethodnu tablicu ogleda se u promjenama preferencija kod Bere. Berin prvi izbor je i dalje opcija X (malo naoružanja), ali sada mu je druga opcija Z (puno naoružanja), a treća opcija umjerena varijanta Y (srednja razina naoružanja). Već na prvu Berina preferencija ne djeluje logično, ali u demokratskom društvu svatko ima pravo na svoje mišljenje koliko god nelogično izgledalo.

Tablica 2. Preferencije koje vode kruženju

Slika 3. prikazuje preferencije iz tablice 2. Na slici je vidljivo kako Berina preferencija ima dva vrha, dok su Andrine i Božine preferencije i dalje jednovršne.

Slika 3. Preferencija s dva vrha

Tablica 3. prikazuje ishod glasovanja između dvije opcije. Ukoliko se glasuje između X i Y, većinskim glasovima Andre i Bože pobjeđuje opcija Y. Ukoliko se glasuje između X i Z pobjeđuje opcija X, dok u glasovanju između Y i Z pobjeđuje opcija Z. Kao što se vidi iz tablice, ovisno o redoslijedu glasovanja, dokazi do tzv. kruženja (cikličko glasovanje) ili glasačkog paradoksa. Svaki puta pobjeđuje druga opcija na temelju drugačije kombinacije većinskih glasova.

Tablica 3. Ishodi glasovanja kod kruženja

Glasovanje izmeđuIshodPobjednički glasovi
X i YYAndro, Božo
X i ZXBero, Božo
Y i ZZAndro, Bero

Mnogi su se teoretičari trudili pronaći način da izbjegnu zamku kruženja. Jean-Charles de Borda je u 18. stoljeću za potrebe izbora članova u francusku Akademiju znanosti predložio da se za svaki broj opcija dodijeli određen broj (n,n-1 itd.) bodova. U našim primjerima svaki rang može nositi isti broj bodova. Znači, treći rang nosi 3 boda, drugi rang 2 boda a prvi rang 1 bod. Pobjeđuje ona opcija koja prikupi najviše bodova, tzv. Bordnin zbroj. U tablicama 1. i 2. prikazan je Bordin zbroj kao mogući ishod glasovanja, ali kao što vidimo nije riješen problem kruženja jer u tablici 2. sve opcije imaju isti Bordin zbroj.

Moguće rješenje nudi se u razmjeni glasova (eng. logrolling). Kao što vidimo, Andro ima najviše izražene preferencije za izdatke za obranu. S druge strane, postoje i drugi projekti koje možda Bero i Božo više preferiraju nego što je nacionalna obrana. Primjerice, slična rasprava mogla bi se voditi oko projekta izgradnje nekog mosta koji najviše priželjkuje Božo ili obnove željezničke pruge koju najviše preferira Bero. 

Budući da je proračun ograničen, logično je da se trebaju odabrati prioriteti za financiranje. Kada bi se glasovalo za bilo koji od projekata, u prvom krugu glasovanja ne bi prošao ni jedan. Za veliku razinu naoružanja glasovao bi samo Andro dok bi Bero i Božo bili protiv. Za izgradnju mosta glasovao bi samo Božo dok bi Andro i Bero bili protiv. Za obnovu željeznice glasovao bi samo Bero dok bi Andro i Božo bili protiv. U jednom trenutku glasači će početi surađivati, odnosno razmjenjivati glasove. Možda će se Andro i Božo dogovoriti (razmijeniti glasove) tako da Božo prvo podrži Andrin proračun za naoružanje, pa će nakon toga Andro podržati projekt izgradnje mosta. 

Politička trgovina i razne koalicije nisu rijetke u modernim demokratskim društvima te mogu poslužiti kao rješenja kolektivnih problema. U konačnici broje se ruke u parlamentu (Buchananova „politika bez romance“). U Hrvatskoj se politička scena mijenja i stalno novi projekti dobivaju na važnosti te se nameću kao uvjet koalicije ili podrške u Saboru. Kroz povijest su postojali brojni projekti koji su izazvali pažnju javnosti te utjecali na ishode izbora (izgradnja autoceste, druge cijevi tunela Mala Kapela i Sveti Rok, Maslenički most(ovi)), pa sve do novijih momenata koji se ogledaju kroz borbene avione, besplatne udžbenike, izgradnju Pelješkog mosta, punog profila Istarskog ipsilona, nizinske željeznice Zagreb-Rijeka itd. 

Razmjena glasova smatra se pozitivnom dok se njome izglasavaju projekti koji u konačnici povećavaju društveno blagostanje. U suprotnome, može se dogoditi da prođu projekti koji pogoršavaju društveno blagostanje u neto iznosu i to je, izuzev moralnih dvojbi, glavni nedostatak razmjene glasova. Razmjena glasova omogućuje glasačima da izraze jačinu svojih preferencija trgujući glasovima. Na taj način, ponekad, manjina može ostvariti svoje želje na teret većine koja će snositi troškove i puniti proračun.

Većina modernih demokracija ipak koristi pravilo većine kao temeljno pravilo donošenja kolektivnih odluka. Prema načelu jednostavne većine odluka je donesena kada za nju glasuje više od polovice glasača. Kako bi se izbjeglo potencijalno ugnjetavanje manjine, mnoge demokracije za pojedina suštinska pitanja koriste pravilo dvotrećinske većine. Na primjer, Hrvatski sabor najveći broj odluka donosi većinom glasova, ali za ustavne promjene nužna je dvotrećinska većina. Ustav, uz pravni i politički poredak u državi, definira prava i dužnosti građana, zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda itd. Osim ustavnih promjena, dvotrećinska većina potrebna je za potvrđivanje međunarodnih ugovora kojima se prepuštaju ustavne ovlasti međunarodnim organizacijama, udruživanje Hrvatske u saveze s drugim državama i odluku o pokretanju postupka za utvrđivanje posebne odgovornosti Predsjednika Republike.

Arrowljev teorem nemogućnosti

Kao što smo vidjeli, problem kruženja i dvovršnih preferencija je sveprisutan. Proučavajući ovaj problem, nobelovac Kenneth Arrow (1951) došao je do zaključka da nema takvog pravila većine kod glasovanja koje osigurava učinkovitost, poštuje individualne preferencije te je neovisno o redu glasovanja. Do takvog pravila uopće nije moguće doći. Kasnije u literaturi taj zaključak je postao poznat kao Arrowljev teorem nemogućnosti

Arrow je zaključio da bi bilo moguće postojanje pravila većine koje vodi učinkovitom rješenju kada bi bili zadovoljeni tzv. „razumni“ uvjeti (kriteriji):

  1. Kriterij kolektivne racionalnosti. Društveno rangiranje opcija X, Y, Z mora ovisiti o „racionalnom“ individualnom rangiranju X, Y i Z. Racionalnost proizlazi iz konzistentnosti donošenja odluka. To znači da društveno rangiranje mora proizaći iz karakteristika povezanosti (engl. connexity) i tranzitivnosti (engl. transitivity). Prvo pretpostavlja da je ishode glasovanja moguće „povezati“ tj. ordinalno usporediti i rangirati. Drugo podrazumijeva da su preferencije svih glasača, pa tako i društva, tranzitivne. To znači ako se X preferira u odnosu na Y, a Y u odnosu Z, onda se u svakom slučaju mora X preferirati u odnosu na Z.
  2. Pareto kriterij. Ako svi članovi društva opciju X stavljaju ispred opcije Y onda i rezultat glasovanja (većine) mora biti takav da je X ispred Y.
  3. Kriterij neovisnosti irelevantnih alternativa. Kako se na izborima mora donijeti izbor između dvije alternative X i Y, taj izbor ne smije biti uvjetovan rangiranjem X ili Y sa drugim opcijama Z (ili neke druge G, H, J itd.). Druge opcije (Z itd.) moraju biti irelevantne u tome da nisu dio procesa donošenja odluke između X i Y.
  4. Kriterij nepostojanja diktature. Društvene preferencije ne smiju odražavati preferencije jedne osobe (diktatora).
  5. Kriterij neograničenosti pristupa ili univerzalnosti. Podrazumijeva da ni jedan pojedinac ne smije biti isključen od doprinosa kolektivnom izboru, što znači da su sve preferencije svih glasača dozvoljene. 

Arrow je smatrao da je nemoguće istovremeno zadovoljiti sve navedene kriterije. Osim toga, Arrow je prvotno odbacivao kardinalnost odnosno pridodavanje numeričkih vrijednosti opcijama i opcije je promatrao isključivo ordinalno tj. relativno jednu spram druge. Međutim, kasnije je istaknuo da i kardinalne opcije mogu biti informativne. Nadalje, smatrao je da je potrebno donijeti kolektivnu odluku bez obzira na konfiguraciju glasačkih preferencija. To znači da je moguće postojanje preferencija s dva vrha, čime se automatski narušava kriterij tranzitivnosti (sjetimo se primjera Berine dvovršne preferencije iz tablice 2). 

Kao što smo ranije konstatirali, većina država ipak se odlučuje za većinski izborni sustav, dok se za suštinska i ustavna pitanja koristi dvotrećinska većina. Državni proračun i proračuni lokalnih jedinca, u kojima su sadržani izdaci za javna dobra, donose se većinskim odlukama. 

Implikacije koje je Arrowljev rad, ali i radovi mnogih drugih ekonomista (Tullock, Levy, Buchanan, Niskanen, Mueller) imao na teoriju javnog izbora su velike. Pomoću teorije javnog izbora je pokazano da političke snage imaju snažan upliv na ne samo javne financije i fiskalnu politiku, nego i na ekonomsku politiku općenito. Nesavršene demokracije ne mogu dovesti do učinkovite opskrbe javnim dobrima. Tako, jednako kao i tržišni neuspjesi postoje i državni neuspjesi. To su sporost države u donošenju odluka, priroda društvenih ciljeva koji mogu biti međusobno isprepleteni i isključivi, problem informiranja, problem agenata itd. O državnim neuspjesima već se pisalo na Ekonomskom labu, vidjeti više u B2B br. 8: Država (II) – uloga države i odrednice njene veličine.

Predstavnička demokracija

Zbog objektivnih nedostataka izravne demokracije, predstavnička demokracija dominira u procesu donošenja kolektivnih odluka. Pravo glasovanja ograničava se na izbor predstavnika, pri čemu Sabor u suradnji s Vladom i javnim službama (birokracijom) donosi odluke o opskrbi javnim dobrima. Isti proces odvija se na lokalnoj razini oko lokalnih javnih dobara, a u njemu sudjeluju županijske skupštine odnosno općinska/gradska vijeća u suradnji sa županima i (grado)načelnicima i njihovim službama.

Objašnjavanje ponašanja države zahtijeva proučavanje međusobnog utjecaja izabranih predstavnika (političara) i javnih službenika. Uz političare i službenike, kroz proces lobiranja važnu ulogu u donošenju kolektivnih odluka i formiranju javnog mijenja imaju razne interesne skupine. 

Političari i političke akcije

Cijeli politički proces donošenja odluka zasniva se na činjenici da glasači biraju svoje predstavnike u javna tijela za koja očekuju da će na najbolji mogući način ispuniti njihova očekivanja. Izabrani političari trebali bi se ponašati prema očekivanjima svojih birača, odnosno biti odraz njihovih preferencija prema javnim dobrima i javnim politikama općenito. Ponašanje političara u izbornom procesu može se promatrati kroz prizmu ideologije i pragmatizma. Ideologija, pa i svjetonazor kao širi pojam, sigurno igraju važnu ulogu u političkom suživotu birača i političara. S druge strane, postoji jasna želja političara da „preživi“ na političkoj sceni. Postoji mnogo primjera mijenjanja političkih mišljenja i tabora, ali isto tako postoje i političari koji vjeruju u svoje ideale i zbog njih su spremni riskirati gubitak izbora. Poznat je citat pokojnog Ivice Račana „Vlast se može izgubiti, ali obraz ne“. Koliko je koji političar vjerodostojan, opet odlučuju birači na izborima. 

Teorija javnog izbora smatra da političari provode takvu ekonomsku politiku koja će im osigurati pobjedu na izborima. Anthony Downs (1957) je tvrdio da se političari vode vlastitim (sebičnim) interesima, prilagođavaju se medijanskom glasaču i na taj način se pokušavaju približiti većini glasača. Downs je razmatrao tezu na primjeru dvije stranke (A i B) koje se bore za naklonost birača. Ukoliko je distribucija glasova uglavnom normalna, u tom slučaju se oko medijanskog glasača nalazi najveći broj glasova sa lijevog i desnog spektra distribucije (vidjeti Sliku 4.a). Stranka A i B će se izmjenjivati na vlasti ovisno o tome koja će se bolje prilagoditi centrističkoj poziciji. Jedan je od prvih koji je uveo pitanje ljevice i desnice u kontekst ekonomske teorije. U repove distribucije (Slika 4.a), kao krajnju ljevicu smjestio je komunističke stranke koje zagovaraju isključivo plansku ekonomiju, dok je krajnje desno smjestio konzervativne stranke koje zagovaraju potpunu deregulaciju i minimalnu ulogu države u ekonomiji. 

Da se u konačnici sve stranke pokušavaju prilagoditi centrističkim pozicijama kako bi osvojile izbore može se plastično prikazati brojnim primjerima gdje se političari nastoje prikazati sličnima većini (medijanu). Na primjer, nije u Hrvatskoj rijetko vidjeti političare kako žustro navijaju za hrvatske sportske selekcije, ili da u novim cipelama hodaju po blatnim ulicama nerazvijenih predgrađa, ili pak grle i ljube malu djecu. Kandidat za američkog predsjednika nikad neće obući zelenu kravatu, već isključivo crvenu ili plavu, kako ne bi poslao krivu poruku.  

Ono što je problem političarima jest činjenica da postoje brojna pitanja kod kojih nije moguće utvrditi medijanskog glasača, odnosno centrističku poziciju. Na primjer, pitanje pobačaja, pitanje izgradnje velikih kapitalnih projekata. Izbor pada na za ili protiv, nema između. Downs je pretpostavio da u sustavu s dvije stranke (A i B) distribucija može izgledati kao na Slici 4.b. To su pitanja oko kojih mišljenja divergiraju ekstremima umjesto konvergiranja u centru. U takvim situacijama vjerojatno dolazi do radikalizacija pozicija u kojoj samo jedna stranka (ili A ili B) pobjeđuje na izborima, stvarajući revolt kod opozicije. Downs je smatrao da se u takvoj situaciji distribucija glasova mora mijenjati ili će demokraciju zamijeniti tiranija. Povijest je, na žalost, pokazala da se iz demokracije mogu izroditi takvi sustavi. Stoga nije čudno da danas političari u svakodnevnom diskursu izbjegavaju „teška pitanja“ kod kojih je teško odrediti medijan. 

Slika 4. Distribucije glasača

Izvor: Downs (1957:143)

Downs je promatrao i sustav sa više stranaka, odnosno smatrao je da je tada distribucija glasača multimodalna (Slika 4.c). U tom slučaju, svaka je stranka (P, Q, R, S) zainteresirana za zadržavanje moći unutar svojeg moda (okvira). Ukoliko bi se politički prilagođavala više lijevim glasačima, osvajanjem novih glasova na ljevici vjerojatno bi izgubila isto toliko glasova sa desnog spektra. Isto vrijedi obrnuto. I u hrvatskom političkom životu uvijek ima stranaka koje svoje uporište traže promovirajući specifična pitanja, na primjer regionalnih politika i problema, umirovljenika itd. 

Iako je Downs promatrao jednostavne izborne modele, na plastičan način prikazao je moguće izborne strategije za sve političke stranke. Prije Downsa pa i Arrowa, Schumpeter (1943) je preispitivao donošenje kolektivnih odluka, kako u socijalizmu, tako i u kapitalizmu i demokraciji, odbijajući postati zagovornikom bilo kojeg društvenog uređenja. Smatrao je da je demokraciju nerealno promatrati kao sustav u kojem birači glasovanjem iskazuju preferencije kojima kasnije političari udovoljavaju. Smatrao je da političari uvelike manipuliraju biračima te da birači nemaju dovoljno znanja kako bi prepoznali zajedničko dobro (engl. common good) i na taj način utjecali na karakter države i politike. 

Birokracija

Birokracijom se smatra administrativno osoblje državne uprave, ali i velikih sustava – organizacija i poduzeća. Zadržimo se na državi. Dok su političari izabrani, birokrati to nisu već traju mnogo duže. Dapače, kako dugo rade na istim položajima često imaju veću moć i znanje od svojih pretpostavljenih legalno izabranih političkih vođa. Stoga, provedba javnih politika vladajućih uvelike ovisi o birokraciji.

Foto: Helder Almeida / Dreamstime

U Hrvatskoj često možemo čuti kako imamo dobre zakone, ali se loše provode. Koliko puta smo čuli o problemima izdavanja građevinskih dozvola, raznih papira i odobrenja, trajanja poreznih nadzora itd. U drugom blogu o veličini i strukturi javnog sektora u Hrvatskoj pokazali smo koliki je broj javnih i državnih službenika i namještenika kao i drugih zaposlenih u javnom sektoru.

Postavlja se pitanje koji su ciljevi javnih i državnih službenika? Je li je njihov cilj izvršavanje želja birača i političara ili i oni imaju svoje sebične motive? Kako bi se objasnila njihova uloga u donošenju i provođenju kolektivnih odluka, u literaturi se najčešće koristi Niskanenov model ili model maksimiziranja proračuna. 

Prema tom modelu, moć i status javnih i državnih službenika ovise o veličini proračuna s kojim raspolažu. Racionalni birokrati će stoga težiti maksimiziranju proračuna što u konačnici može smanjiti učinkovitost proračuna. Optimalna razina nekih proračunskih izdataka i dotične politike je tamo gdje je najveća razlika između ukupnih koristi i ukupnih troškova neke politike (granična korist jednaka graničnom trošku). Birokrati traže opravdanja za još veći proračun sve dok je neto korist takve politike pozitivna. 

Birokracija raspolaže sa svim relevantnim informacijama vezanim za svoj rad. Promotivnim aktivnostima prema svojim financijerima (političarima u nadležnim tijelima kao što su ministarstva, parlament itd.) žele povećati percepciju koristi koje društvo ostvaruje od njihovog ureda i na taj način povećavati svoj proračun (moć, prava, privilegije itd.). 

Postoje i drugačiji pogledi na ulogu birokracije. Kod Levijatanske hipoteze birokracija služi političarima. Kroz monopolističku moć birokrati uzimaju poreze od stanovnika kako bi hranili stalni porast državnih izdataka. Levijatan služi kao metafora za državu koja je za stanovnike neranjivo čudovište, gdje kroz svoj rast (rashoda) istiskuje privatni sektor i slobodu pojedinca. Levijatansku hipotezu još ćemo spominjati u kontekstu kontrole rasta državne potrošnje, ali i korištenja poreznog sustava i fiskalne decentralizacije kako bi obuzdali rast državne potrošnje. Prvi su je postavili Geoffrey Brennan i James Buchanan (1980) ali su je kasnije dorađivali te testirali mnogi autori.

Interesne skupine 

Interesne skupine imaju važnu ulogu u procesu donošenja kolektivnih odluka. Radi se o skupini građana, koji se uz tradicionalno glasovanje na izborima dodatno udružuju kako bi svojim djelovanjem zaštitili svoje materijalne ili druge (ideološke) interese. Razlikuju se po motivima, strukturi, metodi, načinu i sredstvima djelovanja. 

Radnici se udružuju u sindikate, gospodarstvenici osnivaju Hrvatsku udrugu poslodavaca, bankari Hrvatsku udrugu banaka, studenti imaju Studentski zbor ali i druge udruge. Postoje brojne udruge i organizacije koje promiču razne vrijednosti i politike (npr. FranakDocumentaGrozd, braniteljske udruge poput HVIDRA-eRotary itd.). Postoje brojne neformalne organizacije pa čak i tajne organizacije (npr. Masonske lože), inicijative koje zazivaju referendume (npr. Narod odlučuje). Postoji mnogo razloga zašto bi se građani udruživali u interese skupine (zaštita pojedinih industrija, regija, zbog visine i izvora dohotka (radnici vs. kapitalisti), zbog demografije (starija populacija, mladi, roditelji djece s poteškoćama u razvoju itd.). Razloga je zaista nebrojeno mnogo.

Svi oni imaju svoje interese te svojim djelovanjem nastoje utjecati na političare, ali i birokrate koji provode javne politike. Naravno, učinkovitost pojedinih interesnih skupina u postizanju svojih namjera se razlikuje. Interesne skupine svojim djelovanjem utječu i na birače. Na primjer, vjerojatno će razne turističke udruge (npr. UPUHH ili HZUOS) promovirati porezne olakšice u turizmu posebno među biračima u primorskim krajevima. 

Ovisno o interesima koje štite, razne interesne skupine se u većoj ili manjoj mjeri uključuju u lobiranje i utjecanje na donošenje kolektivnih odluka. U Hrvatskoj postoje čak interesne skupine koje su iz svojeg aktivizma izrasle u političke stranke (npr. Živi zid ili HRAST), a već smo prije spomenuli kako postoje stranke koje gotovo isključivo brane uske političke i materijalne interese određenih skupina građana (npr. Hrvatska stranka umirovljenika). 

Željezni trokut i ostali sudionici

Teorija javnog izbora dobrim dijelom se razvijala u američkom društvu zbog specifičnog odnosa tržišta i države. Tako C.W. Mills upozorava na isprepletene interese „elita moći“ prije svega u odnosu vojske, političara i korporacija koji proizvode oružje za američku vojsku. Upravo je vojna industrija poslužila za razvoj koncepta željeznog trokuta(eng. iron triangle) prikazanog na Slici 5. 

Slika 5. Željezni trokut

Željezni trokut simbolički prikazuje međusobno isprepleten i interesima povezan odnos između izabranih političara, birokracije i interesnih skupina. Uz tako isprepleten odnos često se vežu pojmovi kao lobiranje, a nerijetko i politička korupcija. Krajnji cilj lobiranja je da određene skupine građana manipuliraju političkim sustavom donošenja kolektivnih odluka kako bi maksimizirali svoju korisnost. Ukoliko se ostvaruju povrati veći od normalnih, radi se o klasičnom primjeru rentijerstva ili iznuđivanja rente (eng. rent seeking).

Kroz lobiranje, a moguće i korupciju, stvara se trokut između političara koji donose zakone, programe i proračun, birokracije koja ih provodi te interesnih skupina koje od njih imaju koristi. Takve skupine raspolažu informacijama i dobro su organizirane. Političari manipulacijom birača i međusobnom razmjenom glasova osiguravaju izglasavanje takvih programa. Glasači sve to, prema Downsu, „racionalno ignoriraju“, odnosno smatraju ta pitanja nevažnima jer prema dostupnim informacijama ne očekuju značajne troškove ili koristi takvog programa. 

I u Hrvatskoj se često spominju razno razni lobiji. Na primjer, bankarski lobi, građevinski lobi itd. Mnogi procesi restrukturiranja poduzeća, privatizacije i sl. često se okarakteriziraju kao sprega posebnih interesnih skupina i države te se u konačnici pripisuju tzv. ortačkom kapitalizmu (engl. crony capitalism) koji karakterizira tranzicijske ekonomije pa tako i Hrvatsku. 

Kako bi se naglasila uloga „elita moći“, uz spomenuti „trokut“ naglašava se uloga i ostalih sudionika donošenja odluka. Globalizacija je utjecala na pojavu mnogih međunarodnih i transnacionalnih „igrača“ koji značajno utječu na donošenje kolektivnih odluka. Neki su više institucionalizirani (npr. MMF, Svjetska banka, WTO, G-7, G-20 itd.). Primjerice, Svjetska banka i MMF su značajno utjecala na hrvatsku ekonomsku politiku dok smo imali tzv. „standby“ aranžmane do 2006. godine. Nadalje, svijet se uvijek mijenja pa tako neki igrači uopće nisu institucionalizirani. Vežu se uz digitalnu transformaciju društva, društvene mreže itd. 

Osim interesnih skupina, međunarodnih i transnacionalnih igrača, postoje brojni drugi subjekti koji svojim djelovanjem mogu značajno doprinijeti provedbi određenog programa i politike, djelujući na sve prethodno spomenute subjekte (političare, birokrate, interesne skupine). Možda najvažniju ulogu igraju medijiodnosno njihovi vlasnici, urednici i novinari. Koliko su mediji postali bitni u svakodnevnom političkom diskursu vidi se i u sukobima među samim novinarima i njihovim strukovnim udrugama. Dapače, čak postoje mediji i brojni portali koji se etiketiraju kao više ili manje „lijevi“ ili „desni“.

Odnosi s javnosti su usko vezani uz medije. Političari i interesne skupine uvelike koriste medije i društvene mreže kako bi indirektno promovirali svoje ideje i programe, ili pak da se u medijima skrene pozornost s drugih političkih pitanja. Primjerice, postavlja se pitanje da li je medijska rasprava oko Istambulske konvencije bila (slučajno ili namjerno) baš u vrijeme prvotne, a u međuvremenu propale odluke o kupnji borbenih aviona?

U cijelom igrokazu važnu ulogu imaju stručnjacikoji zauzimaju javni prostor te kroz svoje stručne komentare utječu na javno miljenje i kolektivne odluke. Primjerice, i u Hrvatskoj je ekonomska politika vlade predmet brojnih analiza „neovisnih“ analitičara. Osim akademske zajednice (fakulteti i instituti) ekonomske analitičare pronalazimo u bankama, sindikatima, raznim udruženjima gdje često možemo pronaći suprotstavljanja mišljenja o određenoj politici Vlade. Tko je onda u pravu, odnosno tko ima najviše interesa utjecati na određenu političku odluku, prosudite sami.

Posljednje, sudstvoi sudske odluke često mogu imati presudan utjecaj na kolektivne odluke i proračun. U Hrvatskoj pamtimo razne presude kao slučaju švicarski franak, povrat duga umirovljenicima, povrati u komunizmu nacionalizirane imovine pa i presude međunarodnih sudova (arbitraža INA-MOL, spor sa Slovenijom, Međunarodni kazneni sud u Haagu). Takve i slične odluke mogu značajno utjecati na poziciju političara ali i budućih kolektivnih odluka općenito.

U slijedećim tekstovima približiti ćemo proračunski proces u Hrvatskoj, kako na državnoj tako i na lokalnoj razini. Zatim ćemo otvoriti pitanje odrednica (velike) državne potrošnje te vrednovanja iste.