Fiskalna konsolidacija u državi koja puno troši i malo daje

Foto: Julia Sergeeva / Dreamstime

Ravnoteža proračuna opće države u prvoj polovici godine dobra je vijest ako zaboravimo strukturu institucija i uzroke gospodarskog rasta. Iako trenutno ne pada s fiskalnog ruba, hrvatski javni sektor i dalje je poput starog dizelaša koji puno troši i malo daje.

Stvari na papiru izgledaju izvrsno. Prema Izvještaju o izvršenju proračuna u prvoj polovici 2017. vlada je ostvarila fiskalnu ravnotežu.

Točnije, središnji državni proračun ostvario je deficit od 1,6 milijardi kuna, ali izvanproračunski fondovi (to su Ceste, Vode i sl.) i lokalna uprava i samouprava imale su suficite čiji zbroj poništava deficit središnje države. Zato se takozvana konsolidirana opća država koja obuhvaća i vladin proračun i lokalne proračune i izvanproračunske fondove nalazila oko ravnoteže prihoda i rashoda. Takva situacija nije zabilježena otkad se podaci izvještavaju prema transparentnim i usporedivim metodologijama.

Prihodi su rasli brže od rashoda u prvih šest mjeseci ove godine (3,2% naspram 2,4% u odnosu na prvo polugodište 2016.). Najveći rast među značajnim stavkama prihoda ostvaren je po osnovi prihoda od PDV-a (+4,6% jer raste potrošnja) i socijalnih doprinosa (+3,6% jer rastu plaće). Povećanja koja su vrijedna spomena na strani rashoda su naknade zaposlenima u državnom sektoru (+2,7%) i materijalni troškovi (+3,9%). Socijalne naknade građanima povećane su samo 1%.

Razlog za slavlje? Ne, jer ovime priča o hrvatskoj fiskalnoj politici tek počinje. Postavlja se pitanje što je dobro, a što loše u prikazanim brojkama?

Dobro

  1. Država u prvoj polovici godine obično bilježi lošiji fiskalni rezultat nego u drugoj polovici kada se vodostaj prihoda od poreza i doprinosa digne zbog turističke potrošnje. Spomenute brojke stoga predstavljaju naznaku da se proračun na razini godine neće bitno odmaknuti od uravnoteženog sklada prihoda i rashoda (turistička sezona bila je izvrsna).
  2. Sve veći dio rashoda financira se iz EU fondova (ta komponenta raste po dvocifrenim stopama). Znači da državni rashodi koji se financiraju iz vlastitih poreznih i sličnih izvora rastu sporije nego što sugeriraju ranije spomenute brojke o rashodima.
  3. Sudionici na financijskim tržištima nagrađuju gospodarski rast i poboljšanje fiskalne situacije u Hrvatskoj traženjem nižih kamatnih stopa koje država mora platiti na javni dug. Slika prikazuje kretanje prinosa na desetogodišnju državnu obveznicu. I okom laika može se uočiti da je trend položen prema dolje. Situacija s Agrokorom nakratko je prekinula padajući trend oko početka travnja, no prinos se nakon kratkog odbijanja prema gore sada opet vraća prema dolje. Nikada ranije nije zabilježen prinos od samo 2,6% na 10 godina.

Loše

  1. Prinos od 2,6% i dalje je vrlo visok u usporedbi s drugim zemljama. Na primjer Slovenija trenutno plaća oko 1% godišnje na 10-godišnju državnu obveznicu. Objašnjenje velike razlike u odnosu na Hrvatsku leži u tome što Slovenija brže raste, uvela je euro i ima niži omjer javnog duga i BDP-a koji u Hrvatskoj i dalje iznosi preko 80% i najveći je među usporedivim zemljama.
  2. U spomenutim fiskalnim izvještajima nije zabilježen deficit državnih institucija i poduzeća koji se u konačnom obračunu uključuju u sektor države (npr. HRT, HAC, ZET, HŽ i slični koji većinu troškova ne mogu pokriti na tržišnim principima). Zbog toga bi stvarni rezultat mogao biti nešto lošiji od prikazanog.
  3. U spomenutim fiskalnim izvještajima nije zabilježeno povećanje duga nereformiranog javno-zdravstvenog sustava. Iskustveno znamo da se on povećava tempom od najmanje milijarde kuna po polugodištu. Nadležni ministar ne najavljuje reforme nego nova opterećenja građana i gospodarstva kako bi usporio rast duga zdravstva. To je loše u svakom pogledu.
  4. Kada je riječ o teretima te vrste, Hrvatska je među osam najopterećenijih europskih zemalja prema omjeru ukupnog prihoda opće države i BDP-a. Gotovo polovicu ili 47,6% BDP-a uzimaju proračuni, agencije i državna poduzeća koja se broje u državni sektor. Ispred Hrvatske po visini opterećenja prema ovom kriteriju nalaze se samo četiri države Skandinavije, Austrija, Francuska i Grčka, dakle, razred kojem mi po stupnju gospodarskog razvitka uopće ne pripadamo (što upućuje na ozbiljan strukturni problem, slično kao u Grčkoj).
  5. Poboljšanje stanja u proračunu nije rezultat povećane odgovornosti na strani rashoda (sjetite se rasta rashoda za masu plaća iznad 2%). Riječ je o utjecaju poboljšanog punjenja proračuna. Punjenje je poboljšano zbog gospodarskog rasta, ali taj rast nije posljedica neke vladine «reformske» aktivnosti (osim nešto boljeg povlačenja EU fondova). Rast prije svega treba zahvaliti oporavku u EU, rastu potražnje za našim robnim izvozom te uzletu turizma i privatnih investicija. Vlada bi se trebala nakloniti privatnom sektoru za napor koji samostalno čini.

Realan odnos dobrog i lošeg: vlada kasni s vjerodostojnim reformama    

Odnos dobrog i lošeg prema gornjoj listi iznosi 3:5. To znači gubitak utakmice s dva razlike. Najviše brine peta loša stavka – činjenica da se rast u najvećoj mjeri događa potaknut vanjskim faktorima, a ne potezima domaće politike.

Najviše nedostaju upravo potezi koji bi obnovili vjeru u realnost boljih očekivanja. Ako se nastavi ovo valjanje na valovima koji dolaze izvana, nepripremljeni ćemo dočekati sljedeću oseku. Jer, svjetsko i europsko gospodarstvo nikada nisu osuđeni samo na rast. Oni se kroz poslovne cikluse kreću gore-dolje. A za države koje zakasne s prilagodbama slijedi već viđeno kad plima prođe: nagla stagnacija ili pad prihoda države, širenje deficita, eksplozija javnog duga, skok troškova kamata, apatija, gubitak radnih mjesta, ukratko, sve ono što smo već vidjeli, ali olako zaboravili nakon krize 2009.-2014. Taj bi scenarij, ako se vrati, mogao izazvati nacionalnu katastrofu puno težu od one u zadnjoj (šestogodišnjoj!) krizi.

Samo uvjerljivi programi bolje kontrole državnih rashoda, skidanja organizacijskog i financijskog «sala» koje se nakupilo zbog korupcije, nepotizma, lošeg upravljanja i nedostatka čvršće kontrole državne potrošnje sukladno kriterijima uspješnosti probudili bi nadu da Hrvatska ovoga puta neće propustiti prigodu za trajnu fiskalnu konsolidaciju.

Međutim skepsu pobuđuje to što se javna rasprava, kad god se hrvatski fiskalni problem ovako predstavi, nastoji skrenuti na kolosijek ideoloških odnosno interesnih sukoba. Svaki poziv za bolju kontrolu javnih rashoda i pažljivije mjerenje efikasnosti javnog sektora etiketira se kao «socijalno neosjetljivi neoliberalizam», «diktat kapitala», «robovanje zastarjelim ekonomskim teorijama», «put u socijalnu propast», «uzrok iseljavanja», «novo desničarenje»… Lista izmišljenih pojmova mogla bi se nastaviti tako da ispuni čitav tekst.

Ova komunikacijska skretnica predstavlja pokušaj zamagljivanja brojki, međunarodnih usporedbi i izbjegavanja egzaktnog mjerenja (ne)uspješnosti javnih servisa. Upravo sistematska mjerenja uspješnosti javnih servisa pokazuju gdje smo doista neefikasni i gdje treba restrukturirati način funkcioniranja države, rezati rashode, ili pak uložiti više jer ima stvari koje vlada dobro radi.

Jedna dobra ilustracija za kraj: država kao stari dizelaš koji mnogo troši ali malo daje

Sljedeća slika ilustrira pristup koji umjesto besmislenih ideoloških rasprava ukazuje na srž problema. Na osi x vodoravno mjerimo državne izdatke u postotku BDP-a. Na osi y okomito mjerimo kvalitetu vlasti pomoću Europskog indeksa kvalitete vlada (EQI). Taj pokazatelj, sastavljen prema metodologiji profesora Nicholasa Charrona, objedinjuje mjere percepcije kvalitete javnog upravljanja, nepristranosti u postupanju javnih institucija i korupcije. Podatak o državnim izdacima je prosjek 2013.-2016., a EQI je za 2013., kada je obavljeno zadnje mjerenje. Ta mala vremenska diskrepanca ne igra ulogu, jer promatramo strukturne odnose koji se ne mijenjaju iz godine u godinu nego u jako dugim vremenskim razdobljima.

Svaka točka je podatak za jednu zemlju članicu EU. Pravac pokazuje da između državnih izdataka i kvalitete vlasti postoji pozitivna premda slaba veza. To je očekivano. Dobru vlast i javne usluge treba platiti. Nas zanimaju odstupanja – udaljenost pojedinih točaka od pravca. Hrvatska je prikazana kao veliki crveni krug.

Izvor: Eurostat i Charron, obrada Arhivanalitika

Desno gore su skandinavske zemlje te Belgija, Francuska i Austrija – skupina s velikim državnim sektorima i izdacima, ali i vrlo kvalitetnim institucijama koje vlast zauzvrat osigurava narodu. Ove države puno troše ali i dosta daju, nešto kao vrhunski automobili koji nisu baš štedljivi. Najvažniji izuzeci od pravila nalaze se lijevo gore i desno dolje. Skroz lijevo gore je Irska. Zemlja meka nove generacije naše emigracije jedinstvena je po tome što je uspjela postići veoma kvalitetnu vlast uz vrlo male izdatke za nju. Desno dolje je Hrvatska, u skupini s druga dva neuspjela slučaja – Grčkom i Italijom. Mi smo u najgorem od svih mogućih svjetova – u skupini državnih sektora koji mnogo troše, a malo daju. Naša država je kao loš dizelaš star 27 godina.

Dokle god se može pokazati da Hrvatska vlast ima ozbiljan strukturni problem, svaku raspravu o proračunu treba odmicati od tehnikalija kao što su postoci i ravnoteže, izmicati ideološkim manipulacijama te pokušati nametati ono što je stvarni interes građana ove zemlje. Hrvatska u dogledno vrijeme ne može postati Irska, ali može postati država koja će svoj položaj promijeniti tako što će se za ovu razinu usluga manje davati. Razumni ljudi odavna su izgubili nadu da bi se institucije ove zemlje mogle jako brzo popraviti, pa barem da se za ono što daju plaća neki razmjeran teret kao u drugim zemljama Nove Europe. Još je moguća i neka kombinacija te dvije stvari – plaćati malo manje i poboljšavati institucije, dok se ne nađe nova društvena ravnoteža.

Dakle, zaboravimo na «uspjeh» javnih financija u prvoj polovici godine. Fiskalne brojke imaju tehnički karakter i znače samo to da više ne jurimo stodvadeset na sat ravno u zid kao prije 3-4 godine. Kao građani imamo pravo tražiti mnogo više od vlasti. Nitko odgovoran prema budućnosti ne može odbaciti strah da se ova država neće reformirati na vrijeme skrivajući se iza koliko toliko dobrih fiskalnih brojki za jednu ili dvije godine.