Hrvatska i euro I: ERM 2 kao prvi korak prema eurozoni

Ilustracija: Željko Badurina

Recentni događaji zasjenili su važnu i poticajnu vijest s početka godine o suglasnosti Vlade RH i HNB-a o potrebi za što bržim uvođenjem eura. Osim vlastitih političkih pogrešaka ne postoje druge prepreke koje bi Hrvatsku spriječile da do kraja 2022. godine uvede euro. Deskar Škrbić u prvom od dva teksta na ovu temu objašnjava proceduralne korake koji Hrvatskoj predstoje na putu do eura.

Velike polit-ekonomske teme poput Agrokora i krize vlade koje dominiraju naslovnicama u posljednje vrijeme potpuno su zasjenile važnu i poticajnu vijest s početka godine o suglasnosti Vlade RH i HNB-a o potrebi za što bržim uvođenjem eura. Da se ne radi samo o načelnoj priči možda najbolje govori najava čelnih ljudi HNB-a da je središnja banka u postupku izrade detaljne i sveobuhvatne cost-benefit analize uvođenja eura (viceguverner Šošić u emisiji Otvoreno u veljači i guverner Vujčić na Susretu guvernera regije 2017. krajem ožujka).

Ideja ovog teksta i njegovog nastavka (u kojem će se detaljnije obraditi prednosti i nedostaci ulaska u eurozonu) je pokazati da osim vlastitih političkih pogrešaka ne postoje druge prepreke koje bi Hrvatsku spriječile da do kraja 2022.  godine uvede euro. Zbog toga će presložena ili nova Vlada imati dobar poticaj da na jednoj od sjednica donese novu hrvatsku polit-ekonomsku „petoljetku“ pod nazivom „Projekt euro“

Kako do članstva u eurozoni?

Sve države članice Europske unije, osim Velike Britanije i Danske (opt-out), imaju obavezu uvesti zajedničku valutu – euro – radi dovršetka posljednje, treće faza Ekonomske i monetarne unije (EMU), kao što je predviđeno Ugovorom o Europskoj uniji.

Kako bi se sačuvala stabilnost eurozone i zajedničke valute, Ugovorom o funkcioniranju Europske unije propisani su kriteriji koje zemlja članica mora zadovoljiti kako bi mogla uvesti euro kao vlastitu valutu. „Konvergencijski kriteriji“ podrazumijevaju ekonomsku i pravnu konvergenciju (približavanje) članicama eurozone.

Konvergencijski kriteriji koji su danas na snazi nisu identični konvergencijskim kriterijima poznatijima pod nazivom Maastrichtski kriteriji, koji su bili propisani Ugovorom iz Maastrichta 1992. Politički pritisci na izmjene prve inačice Pakta o stabilnosti i rastu inicirani su 2004. od strane Njemačke i Francuske, koje su htjele izbjeći kazne kada su početkom 2000-ih prve prekršile inicijalne odredbe. Na izmjene je utjecala i financijska kriza i recesija koja je u mnogim zemljama članicama dovela do velikih fiskalnih deficita iz razloga koji nisu bili predviđeni u ranijim propisima. Trenutačno važeći konvergencijski kriteriji su prikazani u Tablici 1.

Tablica 1. Kriteriji konvergencije

Izvor: autor prema Izvještaju o konvergenciji 2016.

Ako država članica ispunjava sve kriterije, a ispunjenost se utvrđuje u Izvještaju o konvergenciji, Vijeće donosi odluku da je zemlja spremna na uvođenje zajedničke valute, čime zemlja formalno postaje članica eurozone i ulazi u treću fazu EMU. No, prije toga treba proći kroz čekaonicu za euro, takozvani ERM 2 (ERM je europski tečajni mehanizam).

Što kriteriji konvergencije kažu o Hrvatskoj?

Europska komisija i Europska središnja banka imaju obavezu minimalno jednom u dvije godine (ili češće na zahtjev zemalja članica) pripremiti Izvještaj o konvergenciji koji podnose Vijeću. Posljednji Izvještaj o konvergenciji je objavljen u lipnju 2016. godine za sve zemlje članice koje nisu uvele euro, a imaju obavezu uvođenja. To su: Bugarska, Češka, Hrvatska, Mađarska, Poljska, Rumunjska i Švedska.

Sažeti (numerički) zaključci o položaju pojedine zemlje članice u odnosu na tada važeće referentne vrijednosti su prikazani u Tablici 2.

Tablica 2: Ispunjavanje kriterija konvergencije prema statusu iz lipnja 2016.

Izvor: autor, prema Izvještaju o konvergenciji 2016.

Treba uočiti tri stvari. Prvo, Hrvatska je ostvarila najgori rezultat u domeni ekonomske konvergencije jer je nad njom otvorena Procedura prekomjernog deficita (EDP) zbog kršenja kriterija deficita i kriterija javnog duga (podaci se odnose na 2015. godinu, sada je situacija mnogo bolja). Drugo, u domeni pravne konvergecnije Hrvatska je jedina članica koja nije uvela euro, a koja je u potpunosi uskladila svoje zakonodavstvo s odgovarajućim ugovorima EU (najveći dio usklađivanja se odnosi na središnju banku pa se može zaključiti kako su Zakon o HNB-u i drugi važeći propisi koji uređuju poslovanje i položaj HNB-a potpuno usklađeni s EU standardima). Treće, niti jedna zemlja članica koja je navedena u tablici 2 nije u tečajnom mehanizmu ERM 2 – takozvanoj čekaonici za euro, u kojoj država mora voditi discipliniranu politiku najmanje dvije godine prije konačnog uvođenja eura. Postavlja se pitanje je li razlog tome pravne prirode (članice nemaju pravo aplicirati za ulazak u mehanizam) ili političke (niti jedna vlada nije donijela odluku da aplicira za ulazak u mehanizam)?

Ulazak u ERM 2 – mogućnost, pravo ili obaveza?

Boravak u tečajnom mehanizmu ERM 2 je jedan od konvergencijskih kriterija pa je i sam boravak u ERM 2 obavezan. Međutim, slanje zahtjeva za ulazak u tečajni mehanizam ERM 2 je dobrovoljan. Treba donijeti političku odluku da je vrijeme da članica EU koja još nije uvela euro aplicira za ulazak. Vremenski okvir ili kriteriji kada bi to trebalo biti nisu propisani. Sam čin slanja zahtjeva za ulazak u ERM 2 ne znači automatski ulazak i nije garancija da će u tom trenutku zemlja uistinu i ući u mehanizam.

Ulazak u ERM 2 podrazumijeva četiri proceduralna koraka (Tablica 3). U prvom koraku pristupna članica šalje povjerljivi zahtjev za članstvom u eurozoni, nakon čega se organizira zatvoreni sastanak Odbora za ERM 2 na kojem se raspravlja o središnjem paritetu (tečaju po kojem će se nacionalna valuta pretvoriti u euro) i granicama fluktuacije tečaja zemlje pristupnice (koje su automatski određene +/- 15% oko središnjeg pariteta). Nakon toga, Odbor za ERM 2 provodi „dubinsku“ makro-financijsku analizu gospodarstva zemlje članice kako bi se utvrdilo je li postojeći makroekonomski okvir kompatibilan s odrednicama ERM 2, ekonomske politike EU i Pakta o stabilnosti i rastu. U sljedećem koraku, na Sastanku o deviznom tečaju, utvrđuje se konačni paritet i granice fluktuacije, nakon čega slijedi tzv. završna komunikacija.

Tablica 3. Koraci

Izvor: autor prema Ćorić i Mesić (2012)

Iako su javnosti dostupne samo informacije  vezane uz posljednji korak, može se pretpostaviti da je najteži korak 2, kada Odbor za ERM 2 detaljno analizira ekonomsku, fiskalnu i financijsku situaciji u zemlji koja je poslala zahtjev za ulaskom u mehanizam. Ako Odbor zaključi da gospodarstvo zemlje ne pokazuje dovoljnu razinu stabilnosti/konvergencije, zahtjev može biti odbijen iza zatvorenih vrata.

Zbog toga povijest novih zemalja članica koje su uvele euro pokazuje da su vlade prvo dovele gospodarstvo u stanje u kojemu su u najvećoj mogućoj mjeri zadovoljeni konvergencijki kriteriji, a tek su onda predale zahtjev za ulazak u ERM 2, kako bi u mehanizmu provele što kraći period. No, od samoga razdoblja provedenog u ERM 2, dakle, prije uvođenja eura, puno je važnije da zemlja ne dobije odbijenicu iza zatvorenih vrata, jer to može izazvati političke probleme.

Iskustva zemalja članica (više o novim članicama i ERM 2 vidjeti ovdje) i trajanje boravka unutar mehanizma ERM 2 bila su vrlo različita. Na sljedećem prikazu su različitim bojama osjenčana razdoblja od ulaska u EU do pristupanja ERM 2, zatim boravak u ERM 2 te boravak u eurozoni.

Slika 1. Od ulaska u EU do uvođenja eura

Izvor: autor prema Izvještajima o konvergenciji

Od sedam novih zemalja članica koje su uvele euro, sve su ušle u ERM 2 unutar godinu i pol dana nakon ulaska u EU 1. svibnja 2004. Cipar, Estonija, Litva i Slovenija su ušle u ERM 2 već 28. lipnja 2004., a Latvija i Malta 2. svibnja 2005. godine. Slovačka je ušla posljednja, 28. studenog 2005. Ovako brz ulazak u ERM 2 odražava rezultate ranije spomenute strategije što bržeg ulaska u ERM 2 i obostrano snažne želje za EU integracijama.

S druge strane, razdoblje boravka u ERM 2 značajno se razlikuje među zemljama te se kreće u rasponu od 2,5 godina (slučaj Slovenije) do preko 10 godina (slučaj Litve). Ovako velik raspon pokazuje da ulazak u ERM 2 ne mora voditi automatskom uvođenju eura u kratkom roku. Detaljniji prikaz trajanja razdoblja boravka pojedinih NMS u mehanizmu ERM 2 prikazan je u Tablici 4.

Tablica 4: Razdoblje provedeno u ERM 2

Izvor: autor prema Izvještajima o konvergenciji

Od svih novih zemalja članica koje su uvele euro najzanimljivije iskustvo za vrijeme boravka u ERM 2 imala je Slovačka. Slovačka je jedina zemlja za koju su tijekom boravka u ERM 2 tri puta mijenjani središnji pariteti i to u smjeru jačanja krune, tj. njezine aprecijacije. Prvi paritet koji je vrijedio od ulaska u ERM 2 do sredine ožujka 2007. iznosio je 38,46 kruna za euro, nakon čega je od sredine ožujka 2007. do kraja svibnja 2008. on određen na 35,44, da bi zadnji paritet koji je vrijedio od kraja svibnja 2008. do uvođenja eura 1. siječnja 2009. iznosio 30,13 kruna za euro.

Granice fluktuacije su se mijenjale na zahtjev nositelja politike, jer je zbog snažnih ekonomskih fundamenata i velikog interesa stranih investitora za ulaganjima u Slovačku (što je jednim dijelom bilo i posljedica boravka u ERM 2) slovačka kruna u cijelom razdoblju nakon ulaska u ERM 2 bila pod snažnim aprecijacijskim pritiscima (Slika 2). Bez pomicanja centralnog pariteta Slovačka bi „probila“ dopuštenu razinu fluktuacije, što bi bio presedan.

Slika 2: Kretanje slovačke krune do postvljanja konačnog pariteta

Izvor: ECB

Je li Hrvatskoj vrijeme za ERM 2

Konačni fiskalni i ekonomski podaci za 2016. su pokazali da je Hrvatska ostvarila solidan rezultat te da je smanjila unutarnje i vanjske neravnoteže. Prognoze svih relevatnih institucija za 2017. godinu upućuju kako bi se pozitivni trendovi trebali nastaviti.

U skladu s konačnim podacima za 2016. godinu te na temelju metodologije EK, u Tablici 5 je prikazan hipotetski Izvještaj o konvergenciji za Hrvatsku koji će izaći tijekom ove godine.

Tablica 5. Hipotetski rezultat za Hrvatsku

 (1) 2016 HICP za Španjolsku, Slovačku i Hrvatsku (isključene Rumunjska, Bugarska i Cipar kao oulier-i; kao i Komisija (2016))
(2) Očekuje se da će u 2017. završiti Procedura prekomjernog deficit za Hrvatsku
(3a) (3b) EDP podaci objavljeni 24. travnja 2017.
(4) Postotna promjena EUR/HRK u razdoblju 2014-2016
(5) Prosječna dugoročna kamatna stopa (EMU konvergencija)Španjolsku, Slovačku i Hrvatsku u 2016.
Izvor: autor

Iako je u Tablici 5 mnogo pretpostavki, ona može poslužiti kao okvir za razmišljanje. Snažniji ekonomski rast i bolji fiskalni pokazatelji (deficit ispod 3% i smanjenje duga, prema ESA 2010), uz bolje vijesti iz rejting agencija, mogli bi u 2017. godini dovesti do ukidanja Procedure prekomjernog deficita (EDP) za Hrvatsku.

Izlazak iz EDP-a bi pred hrvatskom Vladom u kontekstu ekonomske konvergencije postavio dva izazova: daljnje smanjenje javnog duga (prema kriteriju duga iz konvergencijskih kriterija, v. Tablicu 1) te slanje zahtjeva za članstvom u ERM 2. Ako proračun za 2018. pokaže odlučnost Vlade da nastavi s razboritom fiskalnom politikom, tijekom sljedeće godine mogla bi podnijeti zahtjev za članstvom u ERM 2.

Je li 2022. realna opcija

Uz pretpostavku da Vlada uistinu podnese zahtjev za članstvom u ERM 2 tijekom 2018. i uz pretpostavku da se povoljni ekonomski trendovi nastave, Hrvatka bi 2019. mogla ući u ERM 2 i službeno fiksirati tečaj kune uz euro po dogovorenom paritetu.

U međuvremenu bi se, prema pretpostavci, trebala nastaviti fiskalna konsolidacija (kroz efekt razboritih proračuna i efekt „nazivnika“ omjera javnog duga i BDP-a zbog bržeg gospodarskog rasta), što bi javni dug moglo dovesti na za Komisiju i Vijeće zadovoljavajuću putanju pada. Kako bi se ta putanja ilustrirala, na Slici 3 je prikazana službeno projicirana putanja javnog duga prema Strategiji za upravljanje javnim dugom.

Slika 3. Putanja javnog duga i diferencijal iznad referentnih vrijednosti

Izvor: autor prema Strategiji za upravljanje javnim dugom

Službeni ciljevi postavljeni u Strategiji za upravljanje javnim dugom već bi do 2019. godine mogli značajno smanjiti potrebu za godišnjim korekcijama javnog duga, a ukoliko se povoljni ekonomski trendovi nastave, uz razborito vođenje politike, nositelji politike bi tijekom boravka u ERM 2, prema pretpostavci od 2019.-2021., mogli smanjiti udio javnog duga u BDP-u i ispod 70% BDP-a. S obzirom da je važna dinamika, a ne sam udio javnog duga, prema ovome bi Hrvatska službeno mogla zadovoljavati sve konvergencijske kriterije. Uz pretpostavku da Hrvatska zatraži raniju izradu Izvještaja o konvergenciji od periodične i da to Izvješće pokaže da Hrvatska zadovoljava sve kriterije, ne postoji razlog da Vijeće ne donese odluku o pristupanju Hrvatske eurozoni do kraja 2022.

Kompleksan mehanizam uvođenja eura ovdje je prikazan vrlo pojednostavljeno. Scenarij se temelji na određenom broju pretpostavki, jer je cilj bio pokazati da predanost projektu uvođenja eura može rezultirati relativno skorim uvođenjem zajedničke europske valute u Hrvatsku, ako za to bude političke volje. Politika, naravno, može odlučiti drugačije. Štoviše, vođenjem loše ekonomske politike suprotne prikazanim kriterijima Hrvatska se do 2022. stigne još više udaljiti od mogućnosti uvođenja eura.