Kupovanje glasova transferima iz proračuna

Foto: Ljupco / Dreamstime

U sjeni događanja na nacionalnoj političkoj sceni ispod radara bi mogle proći fiskalne malverzacije koje stranke na nacionalnoj razini vlasti izvode kako bi usmjeravale izborne ishode na lokalnoj razini. U novom tekstu za Ekonomski lab Vuk Vuković piše o rezultatima istraživanja sa kolegom Josipom Glaurdićem, nedavno objavljenom u prestižnom američkom časopisu Public Choice*. Autori su pronašli značajnu političku pristranost u alokaciji sredstava iz središnjeg proračuna lokalnoj samoupravi u Hrvatskoj.

Proračunska kategorija transferi (pomoći) iz središnje države lokalnoj državi u pravilu bi trebala služiti za postizanje cilja  izravnavanja fiskalnih nejednakosti. Pojedini gradovi i općine nemaju kapaciteta da sami prikupe dovoljno poreznih prihoda i da financiraju određene javne usluge, stoga se njihove proračunske manjkove nadoknađuje novcem iz središnjeg proračuna kako građani u manje razvijenim sredinama ne bi bili zakinuti za nedostatak nužnih javnih usluga.

No, istraživanja su pokazala da je u gotovo svim zemljama alokacija takvih transfera podložna političkoj pristranosti stranke koja je na vlasti na nacionalnoj razini. Konkretno, stranka na nacionalnoj vlasti alocira sredstva tako da pokušava pomoći svojim lokalnim stranačkim kolegama da pobjede na izborima. Stranke se vode i vlastitim izbornim motivima te nagrađuju one lokalne jedinice koje im mogu više doprinijeti u dobivanju glasova i na nacionalnim izborima.

Problem kod alokacije fiskalnih transfera svugdje je u tome, što je odluka o njihovoj distribuciji u suštini diskrecijska. Unatoč formulama koje postoje i po kojima bi se trebalo ekonomski manje razvijenim lokalnim sredinama dati više novca, zakonski okviri najčešće nisu dovoljno čvrsti te se odluke o alokaciji u pravilu donose politički pristrano. Time se zanemaruje glavna uloga i smisao postojanja fiskalnih transfera od nacionalne ka lokalnim vlastima, te nastaje iskrivljujući učinak politički motivirane raspodjele na gospodarstvo.

Snaga učinka iskrivljenja

U razvijenim zemljama sa tvrđim institucionalnim okvirom gdje je manipuliranje pravilima otežano (npr. SAD, Njemačka ili Švedska) učinak iskrivljenja u pravilu iznosi oko 4 do 5% ukupnih transfera. U zemljama mekog institucionalnog okvira, gdje su pravila podložna interpretaciji, poput Španjolske, Portugala, Brazila ili Argentine, veličina iskrivljenja je dramatično veća – oko 40%.

U istraživanju koje sam nedavno objavio s kolegom Josipom Glaurdićem u američkom časopisu Public Choice („Granting votes: exposing the political bias of intergovernmental grants using the within-between specification for panel data“) nalazimo da su političke distorzije u alokaciji transfera iz proračuna u Hrvatskoj na sličnoj razini kao u zemljama sa mekim institucionalnim ograničenjima – 32%.

Što ta brojka znači? Ako načelnik lokalne samouprave dolazi iz iste stranke koja obnaša vlast na nacionalnoj razini, može očekivati u prosjeku 32% više novca od središnje države nego ako dolazi iz stranaka opozicije. U hrvatskom primjeru radi se o oko 1,3 milijuna kuna više usmjerenih sredstava po općini, koje se alociraju po kriteriju političke pristranosti ili ‘podobnosti’. To znači da u distribuciji fiskalne pomoći nisu presudne realne potrebe za konzumiranjem javnih usluga na lokalnoj razini, već su odlučujuće političke preferencije središnje vlasti, što rezultira distorzijom u raspodjeli, kvaliteti i učinkovitosti lokalnih javnih usluga.

Pri tome treba imati na umu da su transferi bitan dio lokalnih proračuna. Središnja država je od 2002. do 2013. (period promatranja u našoj analizi, na razini svih 556 gradova i općina u Hrvatskoj) alocirala lokalnoj samoupravi ukupno 17 milijardi kuna, s time da su ta sredstva u kontinuiranom padu nakon krize, jer su s gotovo 2 milijarde godišnje 2007. i 2008. pale na oko 1,5 milijardi 2013. Premda u udjelu ukupnog proračuna opće države (koji se sastoji od nacionalnog i lokalnih proračuna) transferi lokalnoj samoupravi čine oko 1% proračuna (i na prvi pogled nisu značajan rashod), oni su najvažniji izvor sredstava za stotinjak općina gdje čine preko trećine prihoda. U prosjeku čine petinu ukupnih prihoda pojedinih jedinica lokalne samouprave. Drugim riječima, bez njih većina lokalnih jedinica ne bi preživjela fiskalnu godinu.

Tko dobiva više i kada?

Postoji dvostruki politički interes u relaciji središnja-lokalna vlast pri alokaciji transfera središnje države. Osim pristranosti koju vladajuća stranka na nacionalnoj razini iskazuje prema svojim lokalnim stranačkim kolegama, stranka vodi računa i o jačanju izbornih šansi u lokalnim zajednicama za vrijeme nacionalnih izbora. U Hrvatskoj središnja vlast alocira više novca onim lokalnim jedinicama u kojima im raste izborna podrška, s time da ne nagrađuju nužno sve lokalne jedinice u kojima pobjeđuju, već primarno one u kojima dobivaju više glasova u odnosu na prethodne izbore. Primjerice, grad ili općina u kojoj je aktualna vladajuća stranka osvojila više glasova na posljednjim nacionalnim izborima dobit će oko 5,8% više novca iz središnjeg proračuna nego lokalna jedinica gdje podrška vladajućima nije rasla.

I dok sve stranke favoriziraju alokaciju vlastitim lokalnim stranačkim kolegama, istraživanje pokazuje da HDZ dominira u praksi kreiranja distorzije kroz alokaciju fiskalnih transfera lokalnim jedinicama samouprave, nagrađujući gradove i općine u kojima su dobili više glasova na nacionalnim izborima. Drugim riječima, kada je HDZ na vlasti u državi, one lokalne jedinice koje su za njih glasovale na nacionalnim izborima dobit će više novca u lokalne proračune. U našem drugom, još neobjavljenom istraživanju koje proučava reakcije hrvatskih birača na lokalni proračunski populizam, pokazujemo da su glasači u pravilu skloni nagrađivati svaku vlast koja kupuje glasove proračunskim novcem neovisno o kojoj se stranci radi. Ali HDZ je, s obzirom na dužinu vladavine i lokalnu stranačku disperziju, to shvatio i obilato koristio transfere lokalnim jedinicama za vlastiti politički probitak.

Veća izlaznost na lokalnim izborima također utječe na alokaciju transfera lokalnim jedinicama. Ukoliko lokalni načelnik čija je stranka na vlasti ponovo osvoji vlast, ovaj puta sa većom izlaznošću, a time i većom podrškom, biti će nagrađen od nacionalne vlasti s više novca nakon izbora. Ukoliko pak kandidat vladajuće stranke preuzme vlast u općini gdje do sada nisu bili na vlasti, tada izlaznost ne igra ulogu prilikom dodjele sredstava iz proračuna, ali će i taj načelnik biti nagrađen s više novca jer je preuzeo vlast, odnosno osigurao stranci novi grad ili općinu.

Politička stabilnost donosi novac

Nadalje, postoji razlika u alokaciji sredstava prema lokalnim jedinicama u odnosu na njihovu stranačku izbornu stabilnost. Jedna se politika alokacije vodi prema oscilirajućim jedinicama (engl. swing district) u kojima glasači često mijenjaju podršku prema jednoj ili drugoj stranci, a druga prema stranačkim uporištima (engl. strongholds/core districts) u kojima glasači uvijek glasuju za istu stranku. Za Hrvatsku dokazujemo da novac uglavnom ide prema uporištima odnosno prema onim jedinicama gdje glasači uvijek daju podršku istoj stranci. Naše političke stranke će stoga radije motivirati i nagrađivati one gradove i općine gdje su sigurni u pobjedu svojih stranačkih kolega, nego riskirati u onim jedinicama gdje pobjeda nije izvjesna.

Zanimljivo je i pitanje tajminga – kada se najviše novca alocira lokalnoj vlasti? Očekivano, najviše novca se alocira kada je najpotrebnije – u izbornim godinama. I to u mjesecima prije izbora radi pokušaja utjecaja na izborne šanse, te u razdoblju nakon izbora nagrađivanja lokalnih stranačkih kolega. U godini nacionalnih izbora tako možemo očekivati čak 26% više novca koji se dodijeli lokalnoj samoupravi, dok u godini lokalnih izbora taj je efekt upola manji, oko 12,6% više novca, što je i dalje značajno. Razlog zašto stranke više dodjeljuju u vrijeme nacionalnih izbora je vrlo vjerojatno što su strankama rezultati na nacionalnim izborima važniji nego na lokalnima.

Političke distorzije i ekonomski razvoj

U našoj političkoj kulturi se sve što je opisano smatra normalnim, očekivanim ponašanjem. Međutim, opisana politička iskrivljenja mogu ugroziti javni interes, jer se stranački interesi osvajanja vlasti ne moraju i u pravilu se ne podudaraju s javnim interesima kao što su razvoj i smanjenje regionalnih nejednakosti. Stoga se na kraju mora postaviti pitanje: koliko je središnja država uspješna u izravnavanju fiskalnih nejednakosti?

Rezultati potvrđuju kako se, očekivano, više novca alocira ratom stradalim područjima, te otocima, ruralnim i poljoprivrednim sredinama (područjima posebne državne skrbi). Nažalost, rezultati upućuju i na činjenicu da zbog političke motivacije alokacije sredstava središnja država ne ispunjava svoju funkciju poticanja lokalnog razvoja. Primjerice, paradoksalno je da gradovi i općine sa većim fiskalnim kapacitetom, dakle bogatiji gradovi i općine, dobivaju više novca iz središnjeg proračuna! Još bizarnije, gradovi i općine u kojima tokom vremena raste dohodak po glavi stanovnika dobivaju više novca, dok gradovi i općine u kojima raste nezaposlenost dobivaju manje novca.

Očigledno je da politička motivacija alokacije transfera iz proračuna šteti lokalnom razvoju Hrvatske. Gradovi i općine stradale u ratu, otoci te slabo naseljena planinska područja jedine su sredine kojima bi trebalo pomagati u smanjenju fiskalnih nejednakosti. Iako i one dobivaju izvjesnu količinu sredstava u skladu sa kapacitetima, pitanje je koliko bi im se lakše moglo pomoći u razvoju kada sredstva ne bi bila alocirana politički, ili barem kada bi taj učinak iskrivljenja bio 6 puta manji, što je potrebno da se svede na razinu razvijenih zemalja.

Zaključno, i u aktualnim lokalnim izborima ponavljat će se dosadašnja praksa. Vladajuća stranka će transferima iz proračuna središnje države prema istostranačkim lokalnim vlastima pokušati utjecati na povećanje izbornih šansi. Koliko će u tome uspjeti ovisit će prije svega o (ne)osviještenosti birača.


*Josip Glaurdić i Vuk Vuković su prvi autori iz Hrvatske koji su objavili rad u prestižnom američkom znanstvenom časopisu Public Choice. Tekst je objavljen u Jutarnjem listu od 9.V.2017.