Mala zemlja za dobar ulov: korporativna i stranačka zarobljenost države na hrvatski način (1.dio)

Foto: Gualtiero Boffi / Dreamstime

Državne institucije mogu biti “zarobljene” od strane korporativnih ili stranačkih elita. Ekonomske politike su uvjetovane i tom činjenicom. Kotarski pokazuje da je stranačko zarobljavanje u Hrvatskoj snažnije prisutno od korporativnog i najavljuje nastavak u kojem će pokazati mehanizme kako brisanje razlika između stranačkih elita i državnih institucija dovodi do loših politika

 Muke po konvergenciji

 Nažalost, u protekla dva i pol desetljeća hrvatske neovisnosti nisu učinjeni dovoljno snažni iskoraci prema konvergenciji životnog standarda hrvatskih građana ka razini koju uživaju građani ‘Stare Europe’. Štoviše, krajem 1990-ih godina započinje puzajuće zaostajanje Hrvatske za prosjekom BDP-a per capita država ‘Nove Europe’. Izuzetno spori tempo gospodarskog oporavka nakon pada koji je nastupio 2008. godine dodatno je ubrzao divergenciju između Hrvatske s jedne strane, te ‘Nove Europe’ s druge strane. Usporedba podataka o razvijenosti NUTS 2 regija deset država članica ‘Nove Europe’ i Hrvatske s prosjekom razvijenosti EU-28 pokazuje da su samo četiri regije od njih 56 zabilježile pad ili stagnaciju u odnosu na spomenuti prosjek u periodu između 2006. i 2016. godine. Među njima se osim slovenskih regija Zahodna i Vzhodna Slovenija nalaze Kontinentalna i Jadranska Hrvatska, s time da slovenske regije još uvijek bilježe značajno veću razvijenost u apsolutnom smislu. Premda Jadranska i Kontinentalna Hrvatska još uvijek imaju apsolutnu prednost u odnosu na najmanje razvijene regije u Bugarskoj, Rumunjskoj, Mađarskoj i Poljskoj, trend je za sada nedvojbeno na strani regija u dotičnim državama.

Nadalje, podaci ‘Atlasa ekonomske kompleksnosti’ kojega izrađuje Center for International Development Sveučilišta Harvard dodatno potkrijepljuju izneseni zaključak.[1] U periodu od 1995. do 2016. godine Hrvatska je u usporedbi s ostalim postsocijalističkim državama ‘Nove Europe’ najmanje uspjela povećati svoju ekonomsku kompleksnost, dok su Slovenija i Slovačka unatoč blagom padu i dalje daleko bolje pozicionirane u odnosu na Hrvatsku (vidi Sliku 1).[2] Iz ovoga je vidljivo da zaostajanje poprima zabrinjavajuće razmjere i potencijalno vodi prema eroziji samih temelja države. Zapravo, ono dugoročno predstavlja ozbiljnu prijetnju čak i po nacionalnu sigurnost, imajući u vidu ubrzani trend emigracije. Na temelju prethodno navedenih činjenica, namjera nadolazeće serije tekstova sastoji se u traženju dubljih uzroka hrvatskog relativnog zaostajanja.

Slika 1

Izvor: The Atlas of Economic Complexity

 Korporativna zarobljenost države kao tranzicijska popudbina

S obzirom na namjeru analize dubokih razloga hrvatskog relativnog zaostajanja, poslužit ću se politekonomskim konceptom ‘zarobljene države’ kojega je prvi koncipirao ekonomist Joe Hellman u svojim pionirskim istraživanjima tranzicije za Svjetsku banku. U prošlogodišnjem tekstu Hrvatska u raljama klijentelizma već sam spominjao dotičan pojam i njegovu genezu u Hrvatskoj. Konstatirao sam da je krajem 1990-ih Hrvatska bila u grupi visoko zarobljenih država koje su počivale na suradnji moćnih poduzeća s političkom elitom, kao rezultat specifično odabranog tranzijskog puta privatizacije (ne nužno i liberalizacije). U korporativno zarobljenim državama javni dužnosnici stvarali su privatno tržište za ono što u zrelim liberalnim demokracijama predstavlja klasičan primjer javnih dobara (npr. sigurnost privatnog vlasništva i ugovornog odnosa). Sukladno tom konceptu, manji broj poduzeća nalazio se u poziciji traženja i stjecanja rente putem svjesnog zarobljavanja države ili strukturno privilegirane pozicije (npr. značajni stupanj kontrole investicijskih aktivnosti i velikog broja radnih mjesta). Ovakva vrsta aktivnosti posebice se odnosila na velika poduzeća koja su posebnim kanalima željela sačuvati, te po mogućnosti dodatno povećati stupanj kontrole tržišta.

Hellman et al.  razlikuju utjecaj i zarobljavanje države, te tvrde da su ‘incumbents’ ili starosjedioci tipa INA, HEP, brodogradilišta koristili utjecaj (više su se oslanjali na strukturnu ovisnost ostatka ekonomije i političara žednih glasova na njihovu kontrolu radnih mjesta i investicijskih tokova). U politološkom smislu ovo bi mogli povezati s drugim i trećim licem moći…moć potiskivanja određenih pitanja s dnevnopolitičke agende i/ili oblikovanje percepcije onoga što je dobro i poželjno (npr. ‘našizam’). S druge strane, Hellman tvrdi da su ‘de novo’ firme i nova lica (npr. Todorić, unatoč određenom obiteljskom pedigreu) u većoj mjeri koristili zarobljavanje države kao strateški odabir s ciljem unapređenja i zaštite svoje pozicije u nesigurnim uvjetima. Granice su ponekad zamućene između ove dvije kategorije, ali radi se o korisnom konceptu jer zarobljavanje države u puno većoj mjeri predstavlja svjesnu odluku pojedinih poduzeća da je to isplativa strategija.

Ipak, od prvog sustavnog mjerenja korporativne zarobljenosti države pa do danas prošlo je gotovo 20 godina i bilo bi poželjno vidjeti što se u međuvremenu događalo s Hrvatskom i usporedivim državama članicama EU. Zadnje komparativno mjerenje korporativne zarobljenosti post-socijalističkih država bazira se na anketnim podacima EBRD-a i Svjetske banke iz 1999. godine, pod nazivom Business Environment and Enterprise Performance Survey. Stoga ću pokušati replicirati istraživanje Hellmana, Jonesa i Kaufmanna, koristeći njihovu metodologiju primjenjenu na BEEPS seriju podataka iz 2002. godine na podacima koji su prikupljeni u razdoblju 2012. – 2014. Cilj se sastoji u utvrđivanju indeksa korporativne zarobljenosti 11 post-socijalističkih članica EU u dva spomenuta razdoblja.

Osim usporedbe država u određenoj vremenskoj točki, cilj je također ukazati na promjenu tijekom vremena unutar pojedinih država. Podaci su prikupljeni anketiranjem velikog broja poduzeća. Postavljena su im pitanja s namjerom utvrđivanja postotka poduzeća u svakoj državi koja su smatrala da na njihove poslovne aktivnosti presudno ili značajno utječu aktivnosti poput: trgovine parlamentarnim glasovanjem, trgovine odlukama Vlade, ne-transparentnog financiranja predizbornih kampanja, trgovine sudskim odlukama u kriminalnim i trgovačkim postupcima, te trgovine uslugama s predstavnicima monetarne vlasti.[3]

Dobiveni rezultati ukazuju da je nakon turbulentnih 1990-ih indeks korporativne zarobljenosti država 2002. godine posvuda značajno pao. Hrvatska u tome nije izuzetak. Pad bilježe države koje su 1999. bile sinonim za visoku korporativnu zarobljenost države poput Hrvatske i Bugarske s jedne strane, te države koje su 1990-ih bile sinonim za niski stupanj zarobljenosti (vidi Sliku 2). Hrvatska s vrijednošću indeksa 3,83 predstavljala slučaj umjereno zarobljene države, dok su tranzicijski lideri poput Estonije, Češke, Slovenije, Mađarske i Poljske postizali poprilično bolje rezultate.  Međutim, nakon cijelog jednog desetljeća, stvari se počinju značajno mijenjati. Prvo mjesto na ljestvici počinje potpuno neočekivano zauzimati Češka.[4] Izuzev Rumunjske, Slovenije, Latvije i Estonije, ostale države bilježe apsolutno povećanje vrijednosti indeksa, uključujući i Hrvatsku (vidi Sliku 3).

Slika 2

Izvor: Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS), vlastiti izračun autora

Slika 3

Izvor: Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS), vlastiti izračun autora

Kako se manifestira korporativna zarobljenost države u Hrvatskoj? Slika 4 i Slika 5 pokazuju kako su mala i srednja poduzeća u Hrvatskoj daleko više pogođena problemima korupcije i ne-efikasnosti pravosuđa u odnosu na velika poduzeća sa više od 100 zaposlenih. Jedini izuzetak čini kategorija ishođenja operativne dozvole.

Slika 4

Izvor: World Bank Enterprise Survey

Slučaj Agrokor plastično demonstrira kako su pojedini poslovni subjekti u Hrvatskoj godinama uživali poseban pravni , politički i financijski tretman u odnosu na ostale tržišne sudionike u sklopu politike kružnih vrata i traženja rente. Politika kružnih vrata odnosi se na ‘kruženje upravljačke elite s pozicija u korporativnom sektoru na pozicije u regulatornim i predstavničkim tijelima i vice versa.

Slika 5

Izvor: World Bank Enterprise Survey

Iz prethodno izračunatih indeksa moguće je zaključiti da u pojedinim post-socijalističkim državama poput Češke postoji paradoksalna koegzistencija visoke ‘vladine efektivnosti’ mjerene podacima Worldwide Governance Indicators i vrlo skromne razine ‘kontrole korupcije’.[5] Češka se u pogledu ‘vladine efektivnosti’ 2016. godine nalazila na respektabilnom 80. percentilu ukupne distribucije država koje zahvaća mjerenje, baš kao i u pitanju regulatorne kvalitete. S druge strane, kada je u pitanju kontrola korupcije, Češka je bila neznatno bolja od Hrvatske (68. naspram 63. percentila) jer je s vremenom počela bilježiti slabije rezultate u pogledu kontrole korupcije i danas stoji lošije nego 1996. godine kada je počelo mjerenje.

S obzirom da se Hrvatska prema stupnju korporativne zarobljenosti države pozicionira na sredini ljestvice usporedivih država članica EU, vidljivo je da unatoč izuzeto lošem plasmanu Hrvatske tijekom 1990-ih korporativna zarobljenost države ne može služiti kao ključno objašnjenje relativnog zaostajanja. Stoga objašnjenje treba tražiti u povezanom konceptu stranačke zarobljenosti države. Autor ovoga teksta smatra da upravo taj koncept predstavlja komad slagalice koja nedostaje kada govorimo o opće poznatim hrvatskim ekonomskim nedaćama poput visoke razine javnog duga, anemičnog rasta i nemilosrdne porezne presije.

Stranačka zarobljenost države kao hrvatski modus operandi

Stranačka za razliku od korporativne zarobljenosti države predstavlja razinu penetracije i kontrole državnih institucija nadziranih i upravljanih od strane političkih stranaka u svrhu izgradnje i promicanja sustava stranačkog pokroviteljstva. Mogli bismo reći da se u uvjetima stranačke zarobljenosti države granica između političkih stranaka i državnih institucija gotovo posve briše, osobito u smislu kadrovske politike.

U srži samog koncepta nalazi se privilegirana dodjela poslova u javnom sektoru, mjesta u nadzornim odborima javnih poduzeća, alokacija čelnih mjesta na sveučilištima ili u sportskim ustanovama prema kriteriju podobnosti, a sve na temelju diskrecije stranačkog vodstva i njihovih lokalnih ekspozitura. Selektivna distribucija poticaja članovima stranke i pratećim elitama osigurava organizacijsku lojalnost. Nastanak onoga što Peter Mair i Richard Katz nazivaju kartelskom strankom konzistentan je s pretpostavkama demokratizacijske literature koja prati treći val demokratizacije u zadnjim desetljećima 20. stoljeća. Naime, mlade demokracije u većoj su mjeri podložne nastanku sustava stranačkog pokroviteljstva. U tom pogledu Hrvatska ne bi trebala biti izuzetak. No, prije donošenja takvog zaključka, potrebno je uzeti u obzir ono što nam govore empirijski podaci.

U tom pogledu od značajne su nam pomoći podaci iz baze Parliaments and governments database (ParlGov) i European Election Database, na temelju kojih se može izračunati  razmjer stranačke zarobljenosti post-socijalističkih država. Kao ključan pokazatelj stranačke zarobljenosti uzima se kumulativni udio parlamentarnih mandata osvojenih od strane dvije stranke s najvećih udjelom mandata, nakon prvih demokratskih izbora početkom 1990-ih.[6] Hrvatska ima najveću koncentraciju parlamentarnih mandata u rukama dviju vodećih stranaka od stjecanja neovisnosti (vidi Sliku 6). Jedini stranački sustav koji u smislu koncentracije političke moći u rukama dviju vodeće stranke ‘puše za vratom’ onom u Hrvatskoj jest sustav u susjednoj Mađarskoj (pogotovo nakon 2002. godine). Osim toga, niti jedna stranka u post-socijalističkim članicama EU ne bilježi takvu dominaciju poput HDZ-a, s nedostižnih 41,74% ukupno osvojenih mandata. Ono što razlikuje hrvatski stranački sustav od sustava u ostalim tranzicijskim državama jest kontinuirana ukotvljenost dvije vodeće stranke od samih početaka stvaranja državnosti (s SDP-om koji se ozbiljno vraća na scenu tek nakon 2000. godine).

Slika 6

Izvor: European Election Database i Parliaments and governments database (ParlGov), vlastiti izračun autora

Od demokratskih izbora 1992. do danas kumulativni udio u mandatima SDP i HDZ-a jedini puta je pao ispod 60% na ‘trećesiječanjskim’ izborima 2000. Osim toga, većina post-socijalističkih država od prvih demokratskih izbora proživjela je značajnu transformaciju parlamentarne scene poput Slovenije, Poljske, Slovačke i u zadnje vrijeme Češke.[7] Iz ovoga se može zaključiti da je stupanj rotacije parlamentarnih elita u Hrvatskoj bio puno manji u odnosu na ostale post-socijalističke članice EU. Manjak kredibilne političke alternative ili reformski nastrojenog pivotalnog igrača podrazumijeva daleko veću mogućnost stranačkog zarobljavanja država i izgradnje raširene klijentelističke mreže. Sličan obrazac moguće je identificirati i pratiti na lokalnoj razini. Zadnjih pet ciklusa lokalnih izbora iznjedrilo je kumulativan udio HDZ-ovih i SDP-ovih župana od 71,42% (vidi Sliku 8).

Slika 7

Izvor: European Election Database i Parliaments and governments database (ParlGov), vlastiti izračun autora

Slika 8

Izvor: Državno izborno povjerenstvo (DIP)

Dakle, vodeće stranke, napose HDZ, zarobile su državu, no samo po sebi to još uvijek ne mora značiti ništa loše. Treba istražiti i dokazati mehanizme kako je takvo zarobljavanje (komparativno) dovelo do zaostajanja. To nas dovodi do stare teme o klijentelizmu kao glavnom mehanizmu koji prigušuje razvoj u ortačkom kapitalizmu. Razmjeri problema klijentelizma u komparativnoj perspektivi bit će ilustrirani u sljedećem nastavku ove serije tekstova. Iz njega će biti razvidno da su pogubni efekti stranačke zarobljenosti u obliku rastućeg poreznog opterećenja i javne potrošnje stasali u drugoj polovici 1990-ih. Povrh toga, oni su se manifestirali u natprosječnom udjelu javne potrošnje u pojedinim kategorijama proračuna koje mogu služiti kao posrednik za etabliranost klijentelističkih praksi. To je naročito izraženo u odnosu na postojeću razinu institucionalnog razvoja, te u odnosu na druge članice EU.


Doc.dr.sc. Kristijan Kotarski je docent na Fakultetu političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu

[1] http://atlas.cid.harvard.edu/rankings/

[2] Indeks ekonomske kompleksnosti predstavlja kompozitni indeks koji uzima u obzir ‘sveprisutnost’ (broj država koje proizvode identičan proizvod) i ‘diverzificiranost’ (broj različitih proizvoda koje proizvodi pojedinačna država). Veća diverzificiranost i manja sveprisutnost pomiču državu prema vrhu ljestvice ekonomija temeljenih na znanju.

[3] Zbog razlike u anketnim pitanjima 2002. i 2012.-2014. u, donekle je promijenjen sastav indeksa za period 2012.-2014. Osim stabilne jezgre indeksa koja obuhvaća: trgovinu parlamentarnim glasovanjem, trgovinu odlukama vlade, trgovinu odlukama sudova; dodana su dva nova elementa. Oni obuhvaćaju trgovinu odlukama od strane lokalnih dužnosnika te potrebe plaćanja dužnosnicima ‘kako bi se stvari riješile’. Svim kategorijama pripisan je jednak ponder koji se onda množi s postotkom poduzeća koja smatraju da su pogođena postupkom traženja rente.

[4] Češka predstavlja slučaj slabe institucionalizacije sustava stranačkog natjecanja, organizacijski fragmentiranih stranaka i slabo regulirane države s jedne strane; te jakih korporativnih igrača s druge strane (Innes, 2013). Odnosi koji su najviše podložni oportunističkom ponašanju upravo su oni između predstavnika izvršne vlasti i velikih korporativnih sustava, a ne odnosi između političkih stranaka i sfere civilnog društva (stranačko pokroviteljstvo kao izborni resurs). Privatizacija, javna nabava i javno-privatna partnerstva služe kao snažan mamac za korporativnu stranačku zarobljenost države, u sklopu koje javni dužnosnici primarno figuriraju kao posrednici između države i moćnih korporacija. Iz ovoga je vidljivo kako je optimizam tranzicijske literature koja počiva na institucionalizmu pretjeran. Pod institucionalizmom se podrazumijeva primat uspostave i održavanja formalnih institucija i normi u prevenciji i kontroli korupcije (npr. uspostava povjerenstva za kontrolu sukoba interesa), u odnosu na poticajne ekonomske uvjete i ideološke rascjepe.

[5] Mjera ‘vladine efektivnosti’ uključuje percepciju kvalitete javnih usluga, kvalitete javne uprave, stupnja neovisnosti javne uprave od političkog pritiska, kvalitetu formulacije i implementacije javnih politika, te vladine kredibilnosti u ostvarenju ciljeva javnih politika. S druge strane, mjera ‘kontrola korupcije’ obuhvaća percepciju mjere u kojoj se dužnosničke pozicije koriste za osobni probitak, kao i stupnja zarobljenosti države od strane privatnih interesa i elita.

[6] U slučaju Hrvatske kao prvi izbori uzimaju se izbori 1992. godine, nakon što je Republika Hrvatska međunarodno priznata.

[7] Spomenute transformacije nisu uvijek indikator zdravog pluralizma, već u pojedinim državama oživljavaju stari socijalni i ideološki rascjepi pod utjecajem snažne stranačke mobilizacije koja vodi prema očitom stranačkom zarobljavanju države, poput slučaja PiS-a i Fidesza u Poljskoj i Mađarskoj. Slom lijevog centra u obje države doveo je do vakuuma kojega popunjavaju vješti policy-poduzetnici poput V.Orbana i J.Kaczynskog.