Scenarij je jednostavan i toliko puta viđen u povijesti da je poznavateljima fiskalne politike i ekonomske povijesti postao pomalo dosadan. Riječ je o scenariju dugih ciklusa kvarenja i popravljanja javnih financija država, koji zavise o političkim procesima. Ovogodišnji rebalans državnog proračuna u ovom ćemo tekstu sagledati u kontekstu dugoročnog kretanja (kvarenja) fiskalnog salda.
Prije prikaza naglasimo: društvo kao kolektiv ne posjeduje znanje o dugim fiskalnim ciklusima. Društvo nije biće koje ima dugu memoriju poput ljudske ili računalne. Ono je amalgam organiziranih i neorganiziranih skupina koje prvenstveno imaju kratkoročne interese, a ne memorije o tome kako se društvo u cjelini ponaša u dugom roku. Zbog toga postoje dugoročni fiskalni ciklusi. Smjenjuju pod utjecajem promjena ravnoteža politički artikuliranih interesa. Na tom temelju ćemo pokazati kako je Hrvatska ušla u dugoročni ciklus pogoršanja fiskalnog položaja. Nešto ćemo reći i o mogućem razvoju i trajanju toga ciklusa.
Povod teksta je prijedlog rebalansa državnog proračuna za ovu godinu koji predviđa za dvjestotinjak milijuna eura manji deficit od prvobitno planiranog (3,8 umjesto 4,0 milijarde eura). Unatoč tome, ranije planirani deficit opće države prema Eurostatovoj (ESA 2010) metodologiji od 2,4% BDP više nije moguć: Vlada predviđa opasno približavanje limitu fiskalnog pravila iz Maastrichta (3% BDP-a), jer ciljani deficit za ovu godinu iznosi 2,9% BDP-a.
Jesu li lokalci loši momci?
Kako to: državni proračun ima manji deficit od ranije planiranog, a ukupan konsolidirani proračun opće države očekuje veći deficit?
Čini se da su proračuni lokalne i regionalne uprave i samouprave neposredno „glavni i odgovorni“ za opasno približavanje granici deficita od 3% BDP-a. Njihov je očekivani saldo inicijalno bio planiran u suficitu od pola milijarde eura (0,6% BDP-a). Nekome se to pred godinu dana činilo logičnim očekivanjem, nakon što su lokalne jedinice 2024. ostvarile suficit od 0,2% BDP-a. No, sada su lokalni suficiti samo mokri san. Nakon što je ministarstvo financija zaprimilo izvještaj o ostvarenju proračuna lokalnih vlasti u prvoj polovini godine, prognoza salda lokalnih jedinica za ovu godinu revidirana je na deficit od 333 milijuna eura (-0,4% BDP-a).
Znači li to da imamo „neodgovorne“ lokalne vlasti koje ljuljaju ukupan opći proračun +/- 0,5% BDP-a na godinu , dok s druge strane „odgovorna“ središnja vlast fiskalnim odricanjem (oko 200 milijuna manji deficit u odnosu na inicijalni plan za ovu godinu) pokušava amortizirati lokalni udar i pomaknuti klatno u drugu stranu, ne bi li se konsolidirani proračun opće države održao unutar zadanih gabarita fiskalnih pravila, takozvanih kriterija iz Maastrichta?
Kada pogled proširimo na dulje vremensko razdoblje i izoštrimo ga prema dubini državne organizacije, vidimo drugačiju sliku: fiskalni utjecaj lokalnih proračuna znatno je manji od fiskalnog utjecaja središnje državne vlasti. Razvoj fiskalnog položaja središnje države i izvanproračunskih fondova koji su pod kontrolom središnje vlade (među kojima je najveći HZZO) određuje ukupne fiskalne trendove u dugom roku. To je jasno ako znamo da su rashodi konsolidirane lokalne vlasti u prošloj godini iznosili 10,1 milijardi eura, što je svega 24,6% od 40,1 milijarde eura, koliko su ukupno iznosili prošlogodišnji rashodi konsolidirane opće države koja uključuje središnju državu s izvanproračunskim fondovima, lokalnu državu, državna poduzeća i druge samostalne javne agencije koje manje od polovine svojih proračunskih troškova financiraju prodajom roba i usluga na tržištu (HBOR, HRT i sl.) te ih statističari zbog toga uključuju u obuhvat opće države.
Eksplozija središnjeg državnog proračuna
Ključni problem hrvatskih javnih financija proizlazi iz rashoda središnjeg državnog proračuna koji su povećani (gledamo rebalansom utvrđen plan za 2025. u odnosu na izvršenje proračuna za 2023.) za 8,7 milijardi eura (gotovo 10% BDP-a) ili 31% u samo dvije godine. 2,5 milijarde eura (64% u dvije godine) iznosi povećanje naknada zaposlenima, a 3,1 milijardu (36%) iznosi povećanje naknada građanima (uglavnom se odnosi na povećanje mase mirovina). Ove dvije stavke objašnjavaju gotovo dvije trećine povećanja rashoda državnog proračuna. Ostalo povećanje pripisujemo materijalnim rashodima, subvencijama, pomoćima iz proračuna i drugim manje važnim stavkama.
Prosječna razina cijena 2025. u odnosu na prosječnu razinu cijena 2023. (dvogodišnja inflacija) iznosit će oko 7%. To znači da je rast središnjeg državnog proračuna najvećim dijelom realan. Ne radi se neposrednom učinku inflacije, nego o velikom (relativnom) transferu gospodarskih resursa iz privatnog u javni sektor. Zakjučak drži vodu i ako gledamo samo prihodnu stranu koja je rasla sporije od rashodne (oko 20% 2025./2023.). Naime, i na prihodnoj strani rast je puno veći od inflacije – ukupni prihodi proračuna središnje države 2023.-2025. rasli su oko tri puta brže od stope inflacije. Pri tome eksploziju središnjeg državnog proračuna nije moguće objasniti povećanim povlačenjem europskih sredstava. Vlada je i 2023. intenzivno koristila europska sredstva iz raznih izvora, tako da njihovo ukupno povlačenje u ovoj godini neće priječi razinu koja je već bila dostignuta 2023. (moglo bi biti čak i malo niže, ali to nisu bitne razlike u usporedbi s ranije iznesenim brojkama o drugim stavkama).
S druge strane, još u studenome prošle godine, kada je Vlada predlagala ovogodišnji proračun, vidjelo se da pretpostavke o rastu prihoda proračuna nisu realne. Uistinu, prihodi od poreza podbacili su u toku ove godine.
Suočena s opasnim rastom deficita, a u pokušaju da ulovi vlastiti rep (odnosno posljedice vlastitih odluka unazad dvije godine), Vlada sada pokušava disciplinirati rashode. Politički je najlakše smanjivati investicije jer uz njih se veže najmanje interesa. Naime, ako iznose iz ovogodišnjeg rebalansa usporedimo s inicijalnim planom proračuna za 2025. koji je donijet potkraj prošle godine, uočavamo da su rashodi za plaće u rebalansu veći za oko 250 milijuna u odnosu na plan, naknade građanima (tu su mirovine) za oko 750 milijuna, no državne investicije smanjene su za oko 600 milijuna eura, te ostali rashodi gotovo 700 milijuna. Kada zagusti, politika uvijek prvo reže državne investicije premda one potencijalno imaju najveći učinak na rast i razvoj u usporedbi s ostalim proračunskim stavkama.
Prema tome, fiskalnu savjesnost (u smislu manjeg planiranog deficita u odnosu na plan) središnje vlasti ne možemo ocjenjivati samo u svjetlu ovogodišnjeg odnosa rebalansa i inicijalnog plana te odnosa promjene deficita središnje i lokalnih vlasti. Fiskalne promjene treba sagledavati u duljem, višegodišnjem vremenskom okviru, kao i u kontekstu promjena pojedinih stavki rashoda – promjena njihove strukture. Potonje, kao što je objašnjeno u dijelu o državnim investicijama, zavisi o snazi političkih interesa koji se vežu uz pojedine stavke rashoda: odnosi snaga političkih interesa i načini njihove mobilizacije određuju fiskalne cikluse u dugom roku.
Politička ekonomija dugih fiskalnih ciklusa
Scenarij kvarenja fiskalnog položaja je očekivan. Javlja se gotovo uvijek kada se iznenada dogodi velika inflacija poput one kroz koju smo prošli 2022. i početkom 2023. Sve je detaljno objašnjeno u tekstu iz veljače 2024. (Novaca ima!), pa ovdje dajem samo kratak pregled:
- Prije inflacijskoga vala rashodi su baždareni na spor tempo inflacije u smislu psihološkog poimanja ekonomskih procesa, djelovanja interesnih skupina i političkog funkcioniranja države. Prvi veliki inflacijski val u pravilu sve iznenadi, tako da je prvi kratkoročni učinak inflacije – bolje punjenje proračuna.
- Kada se svijest o (inflacijski potaknutom) boljem punjenju proračuna proširi, a ista ta inflacija počne gristi velik broj aktera kroz rast troškova i pad realnih izdataka i dohodaka, javljaju se tri efekta (sva tri smo vidjeli u Hrvatskoj). Prvo, sve interesne skupine koje zavise o proračunu snažnije se organiziraju; kreće traženje kompenzacija za smanjenje realnih rashoda zbog inflacije. To je, naravno, razumno, jer u prvoj fazi inflacijskog iznenađenja dolazi do smanjenja realnih rashoda. To se događalo uglavnom 2022., a 2023. su krenule kompenzacije.
- Kada krene ciklus naknadnih inflacijskih kompenzacija, svi koriste priliku i traže znatno veća povećanja od čistog inflacijskog efekta. Takva je narav svih isticanja zahtjeva prema proračunu – traži više da bi dobio manje, koliko stvarno želiš dobiti. Tu dolazimo do dva učinka koja uzrokuju prebačaj rashoda. Prvo, nije bitno kompenzirati samo inflacijsko obezvrjeđenje, nego je bitno ne zaostajati za drugima u traženju i iznuđivanju većih proračunskih rashoda; svako ministarstvo traži proračunsku alokaciju koja raste barem kao i druge (a zašto ne i malo više), svaki službenik traži rast plaća barem onoliki koliko je raslo i drugima, i t d. Kada se na to nadoveže drugi efekt – izborni ciklus (proljeće 2024.), kada su kreatori politike u pravilu šire ruke – dobijemo to što smo dobili, a što je opisano na početku teksta: žestok prebačaj rashoda i rast manjka u proračunu.
Očito se radi o dugim ciklusima koji su u svojoj naravi politički. Ovaj naš ciklus je tek tri i po godine star od početka inflacijskog dijela ciklusa i trenutka kada je proračun zadnji puta bio uravnotežen. Nakon tri godine došao je do točke u kojoj se pojavljuju prve vidljive fiskalne napukline zbog opisanog mehanizma prebačaja rashoda, no u ovoj se fazi nitko – ni Vlada ni rejting agencije ni kupci obveznica – previše ne zabrinjava zbog rasta deficita. Uotalom, deficit je i dalje relativno mali u usporedbi sa zemljama koje se službeno smatraju europskim fiskalnim bolesnicima, među kojima se trenutačno ističu Francuska i Rumunjska. Stoga ne čudi to što, ako slušate domaće političke govore, primjećujete da je retorika ista kao pred nekoliko godina; ističe se rast kreditnog rejtinga, fiskalna odgovornost, kao da smo u 2019. ili 2022., a ne na kraju 2025. godine. Vrijeme je u nekim glavama stalo. I taj psihološki fenomen dio je ciklusa o kojem govorimo.
Koliko traju inflacijsko-fiskalni ciklusi?
U nedavnoj usporedbi Hrvatske s dva europska fiskalna bolesnika – Francuskom i Rumunjskom – istaknuo sam da je naš fiskalni položaj u toj usporedbi još uvijek „nebo i zemlja“ (i zbog toga su agencije za kreditni rejting kao i prinosi na dugoročne državne obveznice još uvijek mirni). No, ovdje nam nije tema trenutačni fiskalni položaj i kratak rok. Za kraj ćemo napraviti iskorak iz kratkog u srednji rok.
Predstojeći plan proračuna za 2026. bit će bitan, ali ne i presudan; iduća će godina još biti relativno komotna (tek predstoji kulminacija priljeva europskih sredstava u zadnjoj godini NPOO-a). Problem proizlazi iz strateški krivo postavljenog fiskalnog položaja na dugi rok: u izdašnim godinama rasta ne bi trebali imati deficit, nego uravnotežen proračun ili suficit. Balansiranje na krivoj fiskalnoj nozi na kratak rok ne stvara problem, čak može i dodatno potaknuti gospodarski rast (koji bi se ionako dogodio) – ali raskorak dolazi na naplatu u dugom roku. A koliko konkretnog vremena treba proći da kratkoročno nevidljive pogreške postanu dugoročno vidljivi problemi, teško je reći; iskustva Francuske i Rumunjske pokazuju da ciklus može potrajati gotovo cijelo desetljeće prije nego što neki vanjski nepredviđeni događaj – „pad meteora“ (u njihovom slučaju katalizator je bila pandemija) – ubrza događaje i dovede zemlju pred (fiskalni) zid.
To je i dobra i loša vijest u isto vrijeme. Dobra je vijest da su fiskalni ciklusi dovoljno dugi (ništa se ne događa preko noći) da zemlje imaju priliku i zaustaviti i preusmjeriti jurnjavu fiskalnoga vlaka prema zidu. U našem slučaju, tri stvari otvaraju šansu za takav scenarij. Prvo, 2026. i 2027. nema izbora – dovoljno je vremena za obnovu fiskalne odgovornosti. Drugo, premijeru su kreditni rejting, percepcija fiskalne odgovornosti i izbjegavanje konflikta s Europskom komisijom politički važni – na koncu, to je onaj isti premijer koji je izveo Hrvatsku iz procedure prekomjernog manjka (2017.), osigurao rast kreditnog rejtinga (od 2019.), uveo euro (2022. tj. formalno 1.1.2023. što je bio samo kraj procesa). Treće, fiskalna pravila iz Maastrichta (deficit do 3% BDP-a i javni dug 60%) služe kao vanjska sidra.
S druge strane, loša je vijest da polagano kvarenje fiskalnog položaja funkcionira kao podmukla bolest bez simptoma. Pitanje je koliko kreatori politike u ovom trenutku uopće percipiraju mogući dugoročni problem: boli li ih išta? Osjećaj da „imamo stvari pod kontrolom“ mnoge ljude u privatnom životu, a kamoli ne u politici, lako zavara.
Ključ leži u funkcioniranju cjelokupnog političkog sustava – u tome kako funkcionira vlast, kako funkcionira oporba, tko nosi i koliko snažno ideju fiskalne odgovornosti, koliko su snažni otpori fiskalnom populizmu koji počiva na rastu rashoda bez obzira na očekivanja prihoda, odnosno mimo nužnog opreza razboritog fiskalnog planiranja. U podlozi svega je i ekonomska pismenost nacije, ali i snaga iskaza interesa onih skupina koje se protive povećanju (realnih) poreznih opterećenja. A ona će ubrzo zaprijetiti ako se rashodna strana proračuna ne konsolidira na vrijeme. Jer, države su tankeri, a ne gliseri: jednom kad krenu u krivom smjeru treba im puno vremena i energije za vraćanje na stari put.