Vlada je prošli tjedan usvojila prijedlog državnog proračuna za 2026. godinu i poslala ga u saborsku proceduru. Nema iznenađenja. Proteklih mjeseci puno sam pisao o tome kako je fiskalna ekspanzija u Hrvatskoj uhvaćena na krivoj nozi, zbog čega Vlada sada nastoji proći tik ispod limita europskih fiskalnih pravila koja se odnose na deficit opće države do 3% i omjer javnog duga i BDP-a do 60%. Vladina slika sve govori: život na granici je opasan i tvrd.
Izvor: Vlada RH
Hod po granici započeo je ove godine kada je u njezinoj drugoj polovici rebalansom službeno priznat planirani deficit od 2,9% BDP-a (Države su tankeri, a ne gliseri).
Uzroci kvarenja fiskalnog položaja sežu u prošlu godinu, u razdoblje prije parlamentarnih izbora kada je s proljećem došlo do eksplozije izdataka za plaće u javnom sektoru. Zatim su najesen 2024., pri izradi proračuna za 2025. godinu, prihodi planirani pretjerano optimistično, a rashodi nerealno nisko. Rebalansom iz listopada ove godine to je ispravljeno, no ispravak je doveo do vidljivog povećanja deficita.
Sada, u planu za 2026., barem su prihodi realno planirani. 5,5% planiranog rasta poreznih prihoda u središnjem državnom proračunu doima se ostvarivo. No, glavna karakteristika proračuna za 2026. otkriva se kada uočimo da su ukupni prihodi i rashodi središnjeg državnog proračuna planirani po višoj stopi od 8,3%: otkud tolika razlika između očekivanog tempa rasta poreznih prihoda i očekivanog tempa rasta ukupnih javnih prihoda i rashoda, o čemu je riječ?
Europska sredstva i podcijenjeni rashodi
Sljedeća godina zadnja je godina Nacionalnog plana oporavka i otpornosti u kojoj se očekuje najveći priljev iz Mehanizma za oporavak i otpornost. S tim izvorima iduće se godine preklapaju i redovna EU sredstva iz Višegodišnjeg financijskog okvira 2021.-2027. što rezultira planiranim priljevom inozemnih pomoći u iznosu od 4,7 milijardi eura. To je za cijelu milijardu (više od 1% BDP-a) više nego ove godine.
Uz to, sada se u većoj mjeri koriste povoljni zajmovi i jamstva iz Mehanizma oporavka i otpornosti. Oni se ne vide u prihodima nego u računu financiranja, što smanjuje potrebne emisije vrijednosnih papira za financiranje deficita i dospijeća starog javnog duga.
Međutim problem su podcijenjeni rashodi za plaće koje se isplaćuju iz središnjeg državnog proračuna. Ivica Brkljača je ovdje objasnio problem. Ako se ovo obistini, moći ćemo početi govoriti o tradiciji podcjenjivanja rashoda za plaće koje se onda korigiraju rebalansom za malo manje od godinu dana.
Ukupno uzevši, takva fiskalna slika još uvijek izgleda pristojno u europskim usporedbama. Brojne druge države članice imaju puno veće fiskalne probleme. I slika je komparativno pristojna iako je fiskalna ekspanzija tj. rast rashoda proračuna središnje države po stopi od 8,3% veoma snažna.
Pogled u ne tako daleku budućnost
To je kratkoročna slika. Iza nje valja se problem koji se vidi u kasnijim godinama (2027. i 2028.). Produljimo stoga pogled u budućnost jer Vlada uz svaki proračun daje i projekciju za daljnje dvije godine, pa problem možemo i zorno vidjeti.
Prvo pogledajte koliko će se bruto priljev europskih sredstava (bespovratni dio) kroz središnji državni proračun smanjiti od 2027. u odnosu na prethodne godine:
e-procjena, f-prognoza
Izvor: Vlada RH, vlastita obrada
Zatim obratite pozornost na to kakvu stazu rashoda državnog proračuna Vlada planira 2027. i 2028. godine kako bi deficit ostao tik ispod ruba fiskalnih pravila kako je prikazano na prvoj slici u tekstu:
Izvor: Vlada RH
Slika pokazuje da Vlada službeno planira nominalno smanjenje izdataka središnjeg državnog proračuna 2027. i 2028. kako deficit opće države ne bi prešao granicu od 3% BDP-a.
Život na granici je opasan i tvrd
Nitko ne gleda brojke za tri godine unaprijed, nitko ih ne komentira iako su ugrađene u Vladine službene dokumente. Svi znaju da su brojke za 2-3 godine unaprijed uvijek daleko od stvarnosti koja će uslijediti. Tako je bilo do sada. Višegodišnje budžetiranje je birokratska iluzija koja nema veze s političkom stvarnošću.
Ipak, pitamo se: ima li prikaz rashoda središnje države na gornjoj slici moguće veze sa stvarnošću koja nas čeka?
Mehanički gledano, kada se bespovratna europska sredstva smanje trebalo bi doći do automatskog smanjenja rashoda. Međutim, politička ekonomija ne funkcionira na taj način. Njezine zakonitosti funkcioniraju na interesnoj osnovi i uz puno inercije. Drugim riječima, kada se administracija i njezini klijenti i korisnici naviknu na određeni tempo rasta javnih rashoda veoma je teško prekinuti niz. U politici nitko ne pali svjetlo i ne viče da je zabava završena ako baš ne mora. Osim toga, 2028. je izborna godina, a znamo što se dogodilo prošli puta kada su bili parlamentarni izbori. Svakome politički pismenom je jasno da u izbornoj 2028. MORA doći do rasta, a ne do smanjenja rashoda državnog proračuna kako Vlada sada planira 2028.
Sve to još ne znači da će Hrvatska nužno ući u proceduru prekomjernog deficita. Jedino što znamo je da hodamo po rubu, a to znači fiskalne rizike i rast vjerojatnosti da ćemo u naredne dvije do tri godine uistinu prekršiti fiskalno pravilo i ući u proceduru prekomjernog deficita. Vjerojatnost nije isto što i izvjesnost. Ishod će zavisiti o nizu stvari koje ne možemo točno predviđati: (1) gospodarski rast može ugodno iznenaditi, na primjer zbog rasta izvoza ako se vodeća gospodarstva EU izvuku iz letargije (ali može i podbaciti); (2) u proračunima lokalne države koji se konsolidiraju u sektor opće države možda postoji neka rezerva (ali i oni mogu podbaciti kao što se dogodilo u prvoj polovici ove godine); (3) o metodološkim nejasnoćama pri prijevodu prikazanih brojki na Eurostatovu ESA 2010 metodologiju pisao sam ovdje, a to znači da ne znamo što se krije u crnoj kutiji metodologija fiskalnih podataka (sadržaj crne kutije isto tako može prebaciti i podbaciti); (4) nakon usvajanja programa ReArm Europe i mogućnosti da se do 1,5% BDP-a izdataka za obranu ne obračunava u deficit, postoji određeni prostor za nevidljivu fiskalnu ekspanziju u smislu obračuna fiskalnog pravila budući da Hrvatska tek prelazi prag od 2% BDP-a izdataka za obranu i u budućnosti ih namjerava povećavati (i financirati iz povoljnih EU financijskih instrumenata); (5) na kraju, Vlada se može odlučiti za taktiku da, ako se nekako provuće kroz ušicu igle 2026., u 2027. stisne fiskus, izbjegne proglašenje kršenja fiskalnog pravila 2028. (kada brojke za 2027. budu objavljene), a onda uđe u novu fiskalnu ekspanziju u izbornoj 2028. svjesno odgađajući ulazak u proceduru i fiskalnu konsolidaciju za 2029. godinu nakon sljedećih parlamentarnih izbora. Postoji li itko tko dublje promišlja tako daleku budućnost?
Ishodi dakle nisu predvidivi jer je politika komplesna; tek baratamo konceptom rizika i metaforom računa vjerojatnosti. Ipak, politička ekonomija daje nam neke alate za procjenu što bi se moglo događati.
Znade li tko što je funkcijska klasifikacija proračuna?
Procjena u nastavku počiva na analizi funkcijske klasifikacije proračuna koja nam pruža informacije o tome koliko izdaci rastu po pojedinim javnim funkcijama. Promatrajući planirani rast rashoda po funkcijama središnje države za 2026. godinu (slika u nastavku) moramo se pitati kakve političke i interesne strukture (i ideje) stoje iza prikazanog rasporeda rasta, te koliko su one – lako ili teško – ukrotive ‘ako (kada) jednoga dana u ne tako dalekoj budućnosti ministar financija dođe na sastanak kabineta i izgovori ključnu rečenicu: Ljudi, ne ide više ovako). Možete to i sami procijeniti na temelju donjeg prikaza. Meni je ova slika sve – iskaz ideja i vrijednosti koje društvo agregira kroz fiskalnu politiku, a koja obrazovanje, zdravstvo i gospodarstvo stavlja na dno liste društvenih prioriteta u smislu promjene alokacije proračuna.
*Najvažnije stavke ekonomskih poslova su poljoprivreda i promet
Izvor: Vlada RH
Zaključno, „spavajte mirno“. Iduća godina bit će još jedna godina fiskalne ekspanzije i gospodarskog rasta. To je druga godina zaredom koju sam u tekstu objavljenom pred gotovo godinu dana nazvao prijelaznom. Prijelaznom, u smislu da će se sve odvijati na principu business as usual, ali u dubinama makroekonomske tektonike javljat će se novi rasjedi. Jer, kazuje taj tekst objavljen na staru godinu 2024., ako se do 2027. stvore strukturne pretpostavke za zdrav gospodarski rast bez fiskalne ekspanzije, bit će dobro. Ako ne, neće biti dobro. Znam da svi znate odgovor unaprijed, no ja bih to pitanje ostavio otvorenim još godinu dana.
P.S. Bonus za kraj
Ne znam za europsku državu u kojoj se toliko malo raspravlja o proračunu. Nije čudno da ne znam ni za jednu drugu europsku državu u kojoj se toliko žučno raspravlja o podjelama koje vuku korijene iz Drugog svjetskog rata. Isključivanje jednog drugim nije slučano, strane su to iste vage. Zaljuljani između dnevne trivije i crnokronikaških naslova s jedne i dubokih podjela s druge strane, glavni mediji, dionici i građani uglavnom ignoriraju bitna fiskalna pitanja. Jer za njih treba koncentracije, ponešto znanja i fokusa na sadašnjost i budućnost, a ne na prošlost. Tako stješnjeni, zainteresirani povremeno znaju na fisaklna pitanja navaliti i gorljivo, ali onda to bude i parcijalno, osobito ako nema novca za ono što oni smatraju važnim. Čak i teme koje su ljudskim srcima bliske, poput koliko izdvajamo za mirovine, a koliko za obrazovanje i zdravstvo, promatraju se kroz povećalo parcijalnih ideja, a ne kroz povećalo društvene cjeline. Vjerujem da je funkcijska klasifikacija proračuna u takvom ambijentu mnogima velika novost, iako upravo ona daje odgovor na pitanja o kojima ljudi (ponekad) najžučnije raspravljaju. Stoga na kraju nudim graf-bonus: pogledajte strukturu izdataka središnje države prema funkcijskoj klasifikaciji, pa recite što mislite o tome.
