Neovisno Povjerenstvo za fiskalnu politiku Republike Hrvatske objavilo je prošli tjedan svoje 33. stajalište iz kojeg izdvajamo dvije stvari. Prvo, rebalans proračuna za ovu godinu opravdan je, ali ukazuje na povećanje proračunskog manjka i, štoviše, moguća veća povećanja u budućnosti: Povjerenstvo ponovno podsjeća da Republika Hrvatska nije iskoristila povoljno razdoblje gospodarskog rasta za stvaranje fiskalnih rezervi, već je dopustila da se proračunski rashodi i manjak proračuna dinamično povećavaju usporedno s rastom gospodarstva. Takva fiskalna politika pojačava ekonomske cikluse i stvara rizik od značajno većih proračunskih manjkova te smanjenje fiskalnog prostora za djelovanje u budućim razdobljima ekonomskog usporavanja ili krize.
Drugo, Povjerenstvo naglašava potrebu za većom transparentnošću i dostupnošću fiskalnih podataka, osobito onih koji se odnose na financije lokalne države, izvanproračunske korisnike te na kretanje neto nacionalno financiranih primarnih rashoda, u skladu s reformiranim pravilima Pakta o stabilnosti i rastu. Sukladno izmjenama i dopunama državnog proračuna, uočava se znatna razlika u visini manjka prema nacionalnoj metodologiji u odnosu na metodologiju ESA 2010, koja iznosi 1,4 % BDP-a. Stoga bi bilo poželjno da zbog razumijevanja Ministarstvo financija identificira i kvantificira stavke koje uzrokuju tu razliku.
U nastavku ćemo detaljnije objasniti oba stajališta koja se podudaraju s ocjenama fiskalnog položaja koje sam iznosio proteklih tjedana i mjeseci, na primjer ovdje, ovdje, ovdje i ovdje. Vremenski trenutak za ovaj tekst nije mogao biti bolje odabran jer jučer su objavljeni podaci o fiskalnom deficitu za prvu polovicu godine prema metodologiji ESA 2010 i podaci po nacionalnoj metodologiji do kolovoza. Oba izvora daju za pravo Povjerenstvu kada poziva na oprez.
Hrvatska na krivoj fiskalnoj nozi
Hrvatska ima nesreću u sreći (izvrtanje redoslijeda nije slučano) da se fiskalni položaj doima dovoljno dobar u EU usporedbama. Na slici za prošlu godinu (točka HR 2024) bili smo pozicionirani između Njemačke (DE) i Litve (LT), bliže Litvi, tj. znatno iznad država s velikim fiskalnim deficitima koje su se zbog kršenja odredbi o fiskalnim pravilima našle u proceduri prekomjernog proračunskog manjka. Usto, deficit opće države u prošloj godini prema preliminarnoj travanjskoj objavi iznosio je 2,4% BDP-a, a prema jučer objavljenim podacima ipak je izašao nešto manji, 1,9% BDP-a (donja slika je napravljena prema novom podatku).
Skrivanje u šumi loših podataka za druge države članice glavni je razlog zbog kojega ni tržišta ni rejting agencije Hrvatskoj još ne šalju upozorenja; druge zemlje su prioriteti jer više strše u fiskalnom smislu. No, pitanje je trenutka kada će se upozorenja Hrvatskoj početi događati ako se aktualni trendovi nastave, odnosno, ako plan proračuna za 2026. ne bude dovoljno uvjerljiv i fiskalno konzervativan.
Naime, statistički prikaz podataka za jednu godinu prikriva fiskalnu putanju koja otkriva problem. Ta putanja postaje vidljiva kada na slici usporedimo HR 2022 s HR 2024. Pogoršanje fiskalnog položaja veliko je; dogodilo se u godinama brzog gospodarskog rasta kada se zbog punjenja proračuna iznad očekivanja moglo očekivati očuvanje proračunske ravnoteže (koja je postignuta još u godinama prije pandemije) i/ili osjetna porezna rasterećenja. Ni jedno ni drugo nije se dogodilo. Najbrže su rasli – javni rashodi, daleko iznad inflacije (čak i ako uzmemo u obzir inflaciju 2022.). I udjel javnih prihoda u BDP-u je od 2022. do 2024. povećan za oko 0,5 postotnih bodova BDP-a, no to nije pomoglo da ne dođe do širenja deficita. Puno sam pisao o uzrocima takvih kretanja i vezama rashoda s inflacijskim i političkim ciklusom (npr. Države su tankeri, a ne gliseri), pa se ovdje neću ponavljati.
Izvor: Eurostat, obrada Arhivanalitika – Ekonomski lab
Na slici također treba primijetiti da:
- Hrvatska uz Sloveniju ima najveći omjer javnih prihoda i BDP-a među zemljama na sličnom stupnju razvitka (uočite da su na slici desno od Hrvatske redom razvijenije zemlje, osim Grčke (EL) koja ima specifičnu fiskalnu povijest u proteklih 15-tak godina koja nikome ne bi trebala biti uzor);
- vodoravna linija pokazuje da između udjela javnih prihoda u BDP-u i fiskalnog deficita u EU ne postoji statistički signifikantna veza. To znači da veći zahvat javnih prihoda u BDP-u nije povezan s boljim fiskalnim saldima. Na prikazani odnos tj. njegov izostanak djeluju strukturni čimbenici kao što su razina razvoja, politički odnosi i politički ciklusi. Uglavnom, javni rashodi dobrim se dijelom kreću neovisno od prihoda jer imaju svoju unutarnju – strukturnu političku logiku.
U dobrim vremenima tema o fiskalnim deficitima ne privlači preveliku pažnju javnosti i političkih elita koje su uronjene u dnevne političke borbe i hvatanje položaja za ubiranje što većih udjela u rastućim rashodima. Velik dio javnosti gaji i uvjerenje da deficiti proračuna ne mogu biti problem jer države imaju gotovo neograničen kapacitet za zaduživanje. Takvi ambijenti pogoduju povijesnim pogreškama u vođenju fiskalne politike koje se akumuliraju i ispravljaju kroz duge vremenske cikluse. Korekcije pogrešaka teške su i dugotrajne jer, čak i kada širi krug ljudi i kreatora politike shvati da se s fiskusom događa nešto nepovoljno, prva reakcija na širenje svijesti o mogućim problemima je kompenzacija narasle fiskalne rupe povećanjem ugriza javnih prihoda. Zbog toga nisam optimist u pogledu mogućih poreznih rasterećenja rada: kolikogod takva rasterećenja bila ekonomski opravdana zbog mogućih pozitivnih učinaka na gospodarski rast i životni standard, ideja o poreznim rasterećenjima pada pod teretom ukupne fiskalne slike koja se kvari. Istu sudbinu ljetos sam prognozirao inače jako zdravim idejama o formiranju fiskalne rezerve u dobrim vremenima. Stručna rasprava koju su o toj temi organizirali Povjerenstvo za fiskalnu politiku i HNB bila je sadržajno vrlo dobra, ali zakašnjela, i zbog toga bez značajnog odjeka u javnosti i među političkim elitama i kreatorima politike.
Tek kada voda dođe do grla (a mi ipak još nismo u takvoj situaciji), stječu se uvjeti za politički razgovor o rashodima. No, to je najčešće prekasno i događa se u već poodmaklim fazama fiskalnih ciklusa. Većina društava reagira tek kada nešto stvarno zaboli (rast kamatnih stopa, pad rejtinga i sl.), a mnogi ni tada, nego to čine tek kada kriza udari svom žestinom (spomenuti slučaj Grčke) iako je tada dvostruko kasno; fiskalni kapacitet za protucikličko djelovanje u krizama koji se spominje u stajalištu Povjerenstva već bude potrošen, pa fiskalne konsolidacije u krizama produbljuju krizu, ali su neizbježne. Prošli tjedan sam pokušao ovu logiku dugih ciklusa fiskalnog kvarenja približiti široj zainteresiranoj javnosti u emisiji Druga strana Željka Karduma na HRT-u.
Transparentnost i podaci
Na gornjoj slici nema prognoze hrvatskog fiskalnog položaja za 2025. godinu iako se godina bliži kraju. Putujemo dalje prema jugoistočnom kutu grafikona, što u isto vrijeme znači veći deficit i veći udjel javnih prihoda u BDP-u (dakle opet obrnuto od intuitivnog očekivanja da bi veći udjel prihoda mogao značiti manji deficit). Glavni razlog zašto se ne usuđujem dati konkretnu prognozu za ovu godinu (a sve zanima hoće li deficit opće države po Eurostatovoj međunarodno usporedivoj metodologiji dotaknuti prag od 3% BDP-a) isti je onaj koji Povjerenstvo ističe u drugom dijelu spomenutog priopćenja – nedostatak transparentnosti fiskalnih brojki.
Povjerenstvo se u svome stajalištu s pravom usredotočilo na nejasnu razliku između fiskalnog salda po nacionalnoj i Eurostatovoj fiskalnoj metodologiji (ESA 2010), koja (ta razlika) prema ovogodišnjem planu proračuna (rebalansu) iznosi velikih 1,4% BDP-a. O tome je Povjerenstvo javno zatražilo objašnjenje Ministarstva financija. I to s pravom, jer je jučer objavljen deficit opće države prema ESA 2010 metodologiji za prvu polovicu godine koji iznosi oko 1,6 milijarde eura (sezonski i kalendarski prilagođen podatak). To je gotovo dva puta veći deficit nego u istom razdoblju 2024. kada je iznosio oko 860 milijuna eura (također sezonski i kalendarski prilagođeno). Trend je jasan (oštro pogoršanje fiskalnog salda opće države), no ne znamo detalje kako se dolazi do ovog podatka i teško nam je preciznije odrediti trend i dati prognozu jer ne znamo dobro povezati podatke po nacionalnoj metodologiji (koje možemo pratiti po mjesecima) s podacima po Eurostatovoj metodologiji koji više kasne i objavljuju se na tromjesečnoj osnovi (pa smo tek 21.10. dobili preliminarne podatke s 30.6.).
Za sve nas kojima je praćenje makroekonomskih kretanja svakodnevni posao, metodološke razlike već dulje vrijeme predstavljaju kamen u cipeli. Naime, Hrvatska prema nacionalnoj metodologiji fiskalne statistike upravo probija kriterije iz Maastrichta: planirani deficit (samo središnje države, bez lokalne koja će također imati deficit) na takozvanoj cash osnovi za ovu godinu iznosi 3,8 milijardi eura ili 4,2% BDP-a prema rebalansu državnog proračuna. Po nacionalnoj metodologiji možemo mjesečno pratiti podatke o državnom proračunu, i to u zadnje vrijeme ažurnije nego ranije. Do lipnja ove godine tapkali smo u mraku jer su zadnji podaci objavljeni na stranicama ministarstva bili do studenog 2024., a onda su objavljeni podaci za prvih pet i jučer za prvih osam mjeseci. Tako znamo da su se porezni prihodi u kolovozu značajnije oporavili, a podaci Porezne uprave o fiskalizaciji, koje pratimo dnevno, za rujan i prvu polovicu listopada također su dobri. Stoga još uvijek ima šansi da se rebalansom predviđene brojke uistinu i ostvare, ili čak za to da deficit središnje države bude malo manji.
Međutim, u prijevodu na Eurostatovu (ESA 2010) metodologiju „crna metodološka kutija“ iznosi više od 1% BDP-a deficita, a usto, u toku godine nalazimo se u mraku u pogledu javnih financija lokalne uprave i samouprave. Ministarstvo financija prikuplja te podatke i tako smo pri predstavljanju rebalansa državnog proračuna informirani da se na temelju izvještaja o lokalnim financijama za prvih šest mjeseci predviđa deficit od 0,4% BDP-a umjesto suficita od 0,6%, koliko je bilo ranije planirano. Međutim, uvid u podatkovne podloge nismo dobili prije prijedloga rebalansa. Uvažavajući da je znatno teže prikupiti i konsolidirati podatke JLP(R)S zbog njihovog velikog broja, uz današnje tehnološke i metodološke standarde minimum transparentnosti trebao bi uključivati objavu tromjesečnih podataka o lokalnim javnim financijama s vremenskim pomakom od 90 dana.
Na kraju, nakon prošlogodišnje revizije Pakta o stabilnosti i rastu i reaktiviranja fiskalnih pravila iz Maastrichta (nakon pandemijske pauze 2020.-2023.), u središte provedbe odredbi Pakta stavljen je novi fiskalni (rashodni) agregat – neto nacionalno financirani primarni rashodi. Međutim, ta veličina se nigdje ne može pratiti na zadovoljavajućoj frekvenciji (minimum bi bio kvartalno), pa se i taj problem, opet s pravom, spominje u stavu Povjerenstva.
Kada bi se u Hrvatskoj unaprijedili standardi otvorenog statističkog izvještavanja, točnije, kada bi se kontinuirano – svaki mjesec – slijedila praksa objave podataka o tekućoj realizaciji najvažnijih stavki državnog proračuna po nacionalnoj metodologiji 45-60 dana po isteku razdoblja; kada bi se metodološke razlike između nacionalne i Eurostatove metodologije smanjile ili detaljno objašnjavale; kada bi se ažurno objavljivale kvartalne informacije o lokalnim financijama i izvanproračunskim korisnicima; te kada bismo kvartalno mogli pratiti neto nacionalno financirane primarne rashode, onda ne bi samo nekolicina analitičara mogla raditi bolje prognoze i davati pouzdanije savjete i mišljenja, nego bi i javne rasprave o fiskalnoj politici dobile na kvaliteti. Spomenuto Povjerenstvo za fiskalnu politiku moglo bi imati veći utjecaj; akademska zajednica i državni ekonomski instituti imali bi više poticaja za istraživanja i sudjelovanje u javnoj raspravi o fiskalnoj politici. U takvim bi uvjetima i ministarstvo financija imalo unutarnji poticaj za podizanje kvalitete javne rasprave kroz vlastite analize i istraživanja. Ukratko, uz više frekventnijih podataka (i stručnog bavljenja njima) ojačale bi dobre demokratske prakse. To je iznimno važno, jer javne financije, odnosno način kako ih društvo poima, kako o njima raspravlja i kako o njima odlučuje, leže u samoj srži demokratskog razvitka.