B2B Ekonomika javnog sektora 4: Proračun i proračunski proces

Šimović i Deskar-Škrbić nastavljaju seriju o ekonomici javnog sektora. U četvrtom nastavku objašnjavaju što je proračun, kako nastaje njegova visina i struktura i kako izgleda proračunski proces. Obavezna literatura za svakoga tko želi sudjelovati u javnoj demokratskoj raspravi i koga smeta koliko država uzima ili zanima kome i kako ide javni novac

Ad

U prvom tekstu o državi zaključili smo kako tržište nije učinkovito u pribavljanju javnih dobara. Država taj problem rješava kroz politički proces donošenja odluka, odnosno javni izbor, o čemu je bilo više riječi u trećem dijelu. Većina koja pobjedi na izborima formira vlast i u konačnici preko proračuna pribavlja javna dobra i usluge.

Što je proračun?

Proračun je osnovni instrument putem kojeg država prikuplja sredstva i financira javna dobra i ostale funkcije države. To je plan prihoda i rashoda za neko vremensko razdoblje, najčešće kalendarsku godinu. Proračune ne radi samo država već i svi subjekti na tržištu. Poduzeća budžetiraju odnosno planiraju prihode i rashode za narednu kalendarsku godinu kroz planove poslovanja. Pojedinci i kućanstva također planiraju svoju potrošnju ovisno o prihodima, pa možemo govoriti o „kućnom budžetu“.

Kao što pojedinci i poduzeća planiraju svoje rashode (potrošnju) u skladu sa  prihodima (primicima, zaradama), tako i država planira prihode i rashode putem  proračuna javnog sektora. Prihodi države ovise o ekonomskim prilikama u zemlji, o kretanju BDP-a, zaposlenosti itd. Osim o ekonomskim prilikama, veličina i struktura rashoda ovise i o društvenim željama i procesu kolektivnog donošenja odluka o kojima je bilo riječi u  trećem dijelu.

Analizirajućiveličinu i obuhvat javnog sektora u Hrvatskoj ustanovili smo da postoji onoliko proračuna koliko ima jedinica javnog sektora. To su:

  • Državni proračun ili proračun središnje države,
  • Financijski planovi (proračuni) 5 izvanproračunskih korisnika,
  • Proračuni 576 jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u nastavku JLP(R)S), koji se odnose na 20 županija, Grad Zagreb koji ima status županije i grada, te 127 gradova i 429 općina).

Proračun je plan godišnjih prihoda i primitaka te utvrđeni iznos izdataka i drugih plaćanja (središnje ili lokalne) države. Proračunske rashode razlikujemo prema funkcijama koje izvršavaju različite razine vlasti. Slično je i kod prihoda, među kojima se porezi ističu kao najvažnija sastavnica. Na primjer, u Hrvatskoj postoje porezi koji su isključivo prihod županija (županijski porezi), porezi koji su  prihod općina i gradova (gradski ili općinski porezi) te porezi koji su prihod središnje države (državni porezi).

Proračun je reguliran Zakonom o proračunu (NN 87/08 i 136/12, 15/15) koji predstavlja temeljni okvir za izradu, donošenje i izvršavanje proračuna u javnom sektoru. Osim prikupljanja prihoda i izvršavanja rashoda, zakonom se regulira još i upravljanje imovinom i dugovima, zaduživanje države i izdavanje jamstava, proračunsko računovodstvo, nadzor i druga pitanja vezana uz upravljanje javnim financijama.

Proračunski proces i glavni sudionici

Proračun se donosi krajem tekuće godine za iduću kalendarsku godinu koju zovemo fiskalna godina. Proračunski proces odvija se kroz tri osnovne faze: 1) priprema prijedloga proračuna, 2) usvajanje  i 3) izvršenje proračuna.

Proračun donosi predstavnička vlast na prijedlog izvršne vlasti, a izvršna vlast odgovorna je za planiranje i izvršavanje proračuna. Na primjer, državni proračun i financijske planove izvanproračunskih korisnika usvaja Hrvatski sabor na prijedlog Vlade RH. Sličan je proces na županijskoj, gradskoj i općinskoj razini. Županijske skupštine, odnosno gradska/općinska vijeća donose proračun na temelju prijedloga pojedinih lokalnih vlasti. Donošenje proračuna jedan od najvažnijih političkih i financijskih događaja na državnoj i lokalnoj razini. Neizglasavanje proračuna de facto znači i izglasavanje nepovjerenja aktualnoj izvršnoj vlasti i nove izbore.

Ako Sabor, odnosno predstavničko tijelo ne donese proračun prije početka fiskalne godine, donosi se odluka o privremenom financiranju. To se uglavnom događa u izbornoj godini kada je neizvjesno tko će slijedeće godine predstavljati izvršnu vlast. Privremeno financiranje proračuna može trajati najduže prva tri mjeseca fiskalne godine i obuhvaća najviše 25 % proračunskih sredstava korištenih u istom razdoblju prethodne godine.

Moguće su izmjene i dopune proračuna, odnosno tzv. rebalans. Rebalans proračuna  izglasava se u slučaju kada se prihodi i rashodi ne izvršavaju u skladu sa izvorno planiranim proračunom. Rebalansi su češći u uvjetima krize kada se proračuni slabije pune, pa je  potrebno izvršiti korekcije na strani prihoda, ali i uštede i preraspodjele na strani rashoda. Takvi su rebalansi često u fokusu političkih rasprava i test stabilnosti izvršne vlasti.

Proračunska načela

Proračuni se donose i izvršavaju u skladu s proračunskim načelima:

  • Načelo jedinstva i točnosti proračuna. Prihodi i rashodi koji pripadaju državi i JLP(R)S iskazuju se prema bruto načelu (svi prihodi i rashodi moraju se iskazati u punim iznosima bez njihova međunarodnog prebijanja). Nadalje, rashodi se moraju iskazivati po funkcijama i programima u visini utvrđenoj proračunom, a sve diskrecijske mjere nositelja vlasti (zakoni, uredbe, akti i drugi propisi) trebaju sadržavati procjenu fiskalnog učinka na proračun.
  • Načelo jedne godine. Proračun se donosi za jednu (kalendarsku) godinu. Također, moraju se planirati i sredstva za pokriće obaveza preuzetih u prethodnim godinama (npr. otplate duga).
  • Načelo uravnoteženosti. Prihodi moraju biti jednaki rashodima, a u prihode se ubrajaju i prihodi od zaduživanja. Poanta ovog načela je da se iz proračuna može potrošiti samo onoliko sredstava koliko ih država može prikupiti.
  • Načelo obračunske jedinice. I prihodi i rashodi iskazuju se u hrvatskim kunama.
  • Načelo univerzalnosti. Svi prihodi proračuna mogu se koristiti za sve rashode, osim u slučaju iznimki namjenskih prihoda (npr. doprinosi za mirovinsko osiguranje, razne donacije i sl.).
  • Načelo specifikacije. Prihodi se iskazuju prema ekonomskoj klasifikaciji i prema izvorima. Rashodi se iskazuju prema raznim proračunskim klasifikacijama.
  • Načelo dobrog financijskog upravljanja. Proračunska se sredstva moraju koristiti učinkovito, ekonomično i djelotvorno.
  • Načelo transparentnosti. Proračuni moraju biti javno dostupni, stoga se objavljuju u Narodnim novinama, odnosno u službenim glasilima JLP(R)S.

Navedena proračunska načela predstavljaju opća pravila koja vrijede za sve proračune javnog sektora. U drugom tekstu zaključili smo kako je Hrvatska relativno fiskalno centralizirana zemlja što znači da se najveći dio javnih prihoda i rashoda prikuplja i troši na razini središnje države – kroz državni proračun.

Državni proračun

Putem proračuna država ostvaruje svoju alokacijsku, distribucijsku i stabilizacijsku politiku. Državni je proračun akt kojim se procjenjuju prihodi i primici te utvrđuju rashodi i izdaci za jednu godinu. Riječ je o najvećem i najznačajnijem proračunu javnog sektora, stoga je on i  najvažniji instrument ekonomske politike kao i drugih javnih politika u zemlji. Za pripremu i izvršenje državnog proračuna odgovorna je Vlada, a usvaja ga Sabor.

Vlada preko proračuna ostvaruje svoju političku moć i utjecaj te istodobno preuzima odgovornost za ekonomsko stanje u zemlji. Tri su glavne funkcije proračuna:

  • prikazuje najvažnije ciljeve države u fiskalnoj godini,
  • služi kao instrument ekonomske politike kojim država utječe na ekonomsko stanje zemlje,
  • služi kao sustav kontrole prikupljanja i trošenja proračunskih sredstava

Planiranje državnog proračuna

Budući da je državni proračun temeljni instrument za provođenje ekonomske politike u zemlji, pristup planiranju državnog proračuna nešto je ozbiljniji. U Tablici 1 prikazan je proces planiranja i nastajanja državnog proračuna. Taj proces traje cijelu godinu, a prijedlog Vlade i usvajanje Sabora samo je finale koje se odigrava krajem godine. Sva ministarstva i svi proračunski korisnici uključeni su u taj proces, ali je Ministarstvo financija ključna institucija koja upravlja tim procesom i provodi ga.

Hrvatski je proračun zbog članstva u Europskoj uniji usklađen i s europskim semestrom o kojem će biti više riječi u nastavku. Državnom proračunu prethodi čitav niz dokumenata (Nacionalni program reformi, Program konvergencije), te vladine Smjernice ekonomske i fiskalne politike iz kojih se mogu iščitati osnovne odrednice proračuna za trogodišnje razdoblje.

Tablica 1. Planiranje državnog proračuna

Rok  Nositelj aktivnosti Aktivnosti 
kraj veljače Ministarstvo financija u suradnji s ministarstvom nadležnim za strukturne reforme i koordinaciju fondova Europske unije Izrađuje uputu za izradu strateških planova i dostavlja je ministarstvima i drugim državnim tijelima na razini razdjela organizacijske klasifikacije
kraj ožujka Ministarstva i druga državna tijela na razini razdjela organizacijske klasifikacije Izrađuju strateške planove za trogodišnje razdoblje i dostavljaju ih Ministarstvu financija i ministarstvu nadležnom za strukturne reforme i koordinaciju fondova Europske unije
kraj travnja Ministarstvo financija i ministarstvo nadležno za strukturne reforme i koordinaciju fondova Europske unije u suradnji s ministarstvima nadležnim za pojedinačne strukturne reforme Na temelju strateških planova ministarstvo nadležno za strukturne reforme i koordinaciju fondova Europske unije u suradnji s ministarstvima nadležnim za pojedinačne strukturne reforme izrađuje nacionalni program reformi, a Ministarstvo financija program konvergencije
kraj srpnja Ministarstvo financija i Vlada RH Na temelju strateških planova, nacionalnog programa reformi i programa konvergencije te posebnih preporuka Vijeća Europske unije za Republiku Hrvatsku, Ministarstvo financija izrađuje nacrt smjernica ekonomske i fiskalne politike za trogodišnje razdoblje koje Vlada usvaja zaključkom
15. kolovoza Ministarstvo financija Ministarstvo financija dostavlja ministarstvima i drugim državnim tijelima na razini razdjela organizacijske klasifikacije i izvanproračunskim korisnicima upute za izradu prijedloga državnog proračuna
15. rujna Proračunski korisnici Dostavljaju prijedloge financijskih planova ministarstvima i drugim državnim tijelima na razini razdjela organizacijske klasifikacije
kraj rujna Ministarstva i druga državna tijela na razini razdjela organizacijske klasifikacije Dostavljaju usklađene prijedloge financijskih planova Ministarstvu financija
15. listopada Ministarstvo financija Ministarstvo financija izrađuje nacrt proračuna za proračunsku godinu i projekciju za sljedeće dvije godine te ih dostavlja Vladi RH
15. studenog Vlada RH Vlada utvrđuje prijedlog proračuna i projekcija te ih dostavlja Saboru na donošenje
kraj godine Hrvatski sabor Donosi proračun za sljedeću proračunsku godinu

Izvor: Ministarstvo financija

Važno je naglasiti da se proračun donosi za jednu fiskalnu godinu, ali se prihodi i rashodi planiraju i projiciraju za još dvije dodatne godine (vidjeti u nastavku Tablicu 2).

Struktura državnog proračuna

Struktura proračuna usklađena je sa službenom metodologijom Međunarodnog monetarnog fonda za statistiku javnih financija. Time je omogućena usporedba s proračunima drugih zemalja.

Državni se proračun sastoji od općeg i posebnog dijela. Više ćemo se baviti općim dijelom proračuna koji se sastoji od: a) računa prihoda i rashoda, te b) računa financiranja. Posebni dio proračuna detaljno prikazuje rashode prema proračunskim korisnicima raspoređenih po organizacijskoj i ekonomskoj klasifikaciji te po tekućim i razvojnim programima.

Račun prihoda i rashoda je najvažniji dio u kojem se vide godišnji prihodi i rashodi središnje države. Tablica 2 prikazuje trogodišnji horizont proračuna: prilikom donošenja državnog proračuna za iduću fiskalnu godinu projiciraju se prihodi i rashodi za još naredne dvije godine. Također prikazuje izvršenje proračuna u prethodnoj godini, te plan izvršenja za tekuću godinu.

Tablica 2. Državni proračun za 2019. godinu i projekcije za 2020. i  2021. godinu (u mil. kn)

  IZVRŠENJE
2017.
PLAN
2018.
PRORAČUN ZA 2019. PROJEKCIJA ZA 2020. PROJEKCIJA ZA 2021.
A. RAČUN PRIHODA I RASHODA
Prihodi poslovanja 122.060 128.231 135.300 137.833 140.022
Prihodi od prodaje nefinancijske imovine 647 800 780 687 672
Ukupni prihodi 122.707 129.030 136.080 138.520 140.693
Rashodi poslovanja 122.313 129.288 134.888 136.179 137.146
Rashodi za nabavu nefinancijske imovine 2.686 4.060 5.380 4.835 4.355
Ukupni rashodi 124.999 133.349 140.269 141.014 141.500
Razlika – višak / manjak -2.292 -4.319 -4.188 -2.494 -807
B. RAČUN FINANCIRANJA
Primici od financijske imovine i zaduživanja 42.672 23.685 31.303 27.432 22.335
Izdaci za financijsku imovinu i otplate zajmova 38.927 19.367 27.686 25.319 21.770
Prijenos depozita iz prethodne godine 2.365 2.247 3.099 2.528 2.147
Prijenos depozita u narednu godinu -3.818 -2.247 -2.528 -2.147 -1.905
Neto financiranje 2.292 4.319 4.188 2.494 807
Višak / manjak + neto financiranje 0 0 0 0 0

Izvor: Ministarstvo financija

Prihodi

Najvažniji proračunski prihodi su prihodi poslovanja koji se prikazuju prema ekonomskoj klasifikaciji odnosno prema vrstama kao što su  porezi, doprinosi, pomoći, prihodi od imovine itd. Država može ostvarivati i prihode od prodaje nefinancijske imovine. To su povremeni prihodi (npr. od prodaje građevinskih objekata), koji ne predstavljaju značajniji dio proračunskih prihoda.

Slika 1. prikazuje prihode poslovanja državnog proračuna u razdoblju od 2010. do 2017. godine. Krajem 2017. iznosili su preko 120 milijardi kuna. Na slici vidimo da su porezi i socijalni doprinosi najvažniji prihodi državnog proračuna. Važno je napomenuti kako doprinosi za zdravstveno osiguranje od 2015. godine više nisu prihod državnog proračuna nego Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje (HZZO) kao izvanproračunskog korisnika. Oni se iskazuju u financijskom planu (proračunu) HZZO-a.

Slika 1. Prihodi poslovanja državnog proračuna (u mlrd kn)

Izvor: Ministarstvo financija

Poreza ima više vrsta i oni ukupno iznose oko 65 milijardi kuna ili 53% prihoda državnog proračuna. Najznačajniji po udjelu su PDV, trošarine i porez na dobit. Važno je naglasiti kako su ti porezi isključivo prihod državnog proračuna. Postoje i porezi koju su prihod lokalnih jedinica, tako da će o strukturi poreznih prihoda u Hrvatskoj više biti riječi kasnije, kada ćemo ih  promatrati na razini opće države.

Rashodi

Ukupni se rashodi prikazuju kao rashodi poslovanja i rashodi za nabavku nefinancijske imovine. Rashodi poslovanja su tekući rashodi države iskazani  prema ekonomskoj klasifikaciji (naknade za zaposlene, materijalni rashodi, itd.). Na Slici 2., koja prikazuje strukturu rashoda poslovanja u 2018. godini, vidimo da najveći dio tekućih rashoda državnog proračuna odlazi na socijalne naknade i rashode za zaposlene.

Socijalne su naknade iznosile 47,7 milijardi kuna (ili 36,9%) i najvećim dijelom uključuju mirovine. Iz toga se može zaključiti da je Hrvatska u velikoj mjeri socijalna država. Rashodi za zaposlene čine drugu po veličini skupinu rashoda i u 2018. godini iznose 28 milijardi kuna (ili 21,7%). Taj iznos ovisi o broju zaposlenih u državnim i javnim službama o čemu je bilo više riječi u drugom tekstu.

Rashodi za pomoći se odnose na pomoći iz državnog proračuna danih u inozemstvo i unutar opće države. Dominantan dio čine pomoći unutar opće države, odnosno transferi prema lokalnim jedinicama kao sustav fiskalnog izravnanja. Na primjer, sav porez na dohodak prepušta se lokalnim jedinicama i županijama. Tu još spadaju izdvajanja Hrvatske za proračun EU, izdvajanja za Fond za sufinanciranje projekata EU i slično.

Financijski rashodi su kamate koje Hrvatska plaća na javni dug, na izdane obveznice i primljene kredite. One iznose 9,8 milijardi kuna što je značajan iznos koji se plaća samo za servisiranje kamata. Subvencije iznose oko 6,5 milijardi kuna od čega su najznačajnija izravna plaćanja u poljoprivredi i mjere uređenja tržišta poljoprivrednih proizvoda.

Slika 2. Struktura rashoda poslovanja državnog proračuna – ekonomska klasifikacija (u mlrd kn)

Izvor: Ministarstvo financija

Posebno se iskazuju rashodi za nabavu nefinancijske imovine (Tablica 2) koji su za 2019. godinu planirani na razini iznad 5,4 milijarde kuna. To su kapitalni rashodi države uglavnom za građevinske objekte, postrojenja i opremu, kao na primjer sredstva za plaćanje predujma za nabavu borbenih zrakoplova.

Račun financiranja

O razlici između ukupnih prihoda i  rashoda ovisi hoće li državni proračun na kraju godine biti u suficitu (višak), deficitu (manjak) ili uravnotežen. Iz tablice 2 je vidljivo da se za 2019. godinu planira proračunski manjak od 4,18 milijarde kuna.

Račun financiranja je dio državnog proračuna koji prikazuje kako ćemo koristiti eventualni proračunski višak ili financirati spomenuti proračunski manjak, te servisirati obveze koje dospijevaju u narednoj fiskalnoj godini. Hrvatskoj u 2019. godini dospijeva 27,6 milijardi kuna financijskih obveza po osnovi obveznica i kredita, a istovremeno treba namaknuti 31,3 milijarde kuna novim zaduživanjem, kako bi pokrila spomenute financijske obveze i  planirani manjak. Tu se još uključuju prijenosi depozita, tj. sredstava koje država drži na računu kod banaka i središnje banke iz prethodne godine. U konačnici, neto financiranje mora biti jednako manjku odnosno višku iz računa prihoda i rashoda, odnosno neto pozajmljivanju ili zaduživanju države. U 2019. godini neto financiranje iznosi 4,188 milijardi kuna kako bi se pokrio planirani  proračunski manjak. Detalji su vidljivi u analitici računa financiranja.

Klasifikacije rashoda

Postoje brojni načini klasifikacije rashoda. Uz gore prikazanu ekonomsku klasifikaciju, struktura rashoda planira se i iskazuje prema funkcijskoj klasifikaciji. Ta metoda razvrstava rashode po funkcijskoj namjeni, primjerice za obrazovanje, zdravstvo, obranu. Na Slici 3. prikazana je struktura ukupnih rashoda za 2019. godinu (140 mlrd kuna) prema funkcijskoj klasifikaciji. Iz ove slike se također može zaključiti kako je Hrvatska u velikoj mjeri socijalna država jer se za socijalnu zaštitu i zdravstvo zajedno troši više od 45% proračunskih rashoda.

Slika 3. Funkcijska klasifikacija rashoda državnog proračuna (plan za 2019. godinu)

Izvor: Ministarstvo financija

Organizacijska ili institucionalna klasifikacija prikazuje rashode po organizacijskim jedinicama odnosno proračunskim korisnicima. Proračunski korisnici su institucije koje je osnovala država i koje se većim dijelom financiraju iz državnog proračuna. Osim standardnih korisnika kao što su Vlada, Sabor, ministarstva, sveučilišta, sudovi, tu su još agencije, zavodi i brojne druge institucije. Popis korisnika državnog proračunase ažurira i javno objavljuje prije svake nove pripreme proračuna.

Organizacijska klasifikacija otkriva koja su ministarstva najvažnija u provedbi javnih politika. Strukturu korisnika proračuna prema organizacijskoj klasifikaciji vidimo na Slici 4. Ministarstvo rada i mirovinskog sustava najveći je korisnik putem kojeg se pokrivaju mirovine. Ministarstvo financija zaduženo je za servisiranje javnog duga; njegov veliki udio isključivo je posljedica planiranja rashoda za dospjele obveze za javni dug. Na slici su još istaknuta ostala veća  ministarstva čiji proračun premašuje 5 milijardi kuna. Ostala ministarstva, uredi, zavodi, agencije i druge institucije koriste preostalih 11,2% proračunskih rashoda.

Slika 4. Struktura korisnika proračuna prema organizacijskoj klasifikaciji (plan za 2019. godinu)

Izvor: obrada autora prema podacima Ministarstva financija

Uz organizacijsku klasifikaciju usko se veže i programska klasifikacija kao i klasifikacija prema izvorima financiranjaProgramska  (i potprogramska) klasifikacija prikazuje strukturu rashoda prema aktivnostima i projektima poput provođenja zakonodavne vlasti, programi zaštite okoliša, informatizacija, pomoći poduzetništvu i slično. Klasifikacija rashoda po izvorima financiranja otkriva izvore ili prihode iz kojih se podmiruju rashodi određene vrste i namjene, kao što su  opći izvori i primici, doprinosi za obvezna osiguranja, vlastiti prihodi, donacije, pomoći EU i slično.

Prilikom planiranja proračuna treba voditi računa i o lokacijskoj klasifikaciji, tj. prema teritorijalno definiranim cjelinama u skladu s ustrojem Republike Hrvatske, a to su županije, općine i gradovi.

Državna riznica

Ključnu ulogu prilikom planiranja  i izvršenja državnog proračuna ima državna riznica. Radi se o upravnoj organizaciji unutar Ministarstva financija čija je nadležnost šira od pripremne nadležnosti i samog izvršenja proračuna. U njen djelokrug spada i državno računovodstvo, upravljanje gotovinom i javnim dugom, odnosno upravljanje gotovo kompletnim javnim novcem.

Sve financijske transakcije proračunskih korisnika obavljaju se preko sustava državne riznice, putem jedinstvenog računa riznice koji se nalazi u depozitu Hrvatske narodne banke. Time država racionalnije upravlja javnim novcem, bolje upravlja likvidnošću i smanjuje potrebe za (kratkoročnim) zaduživanjem države.

Izvanproračunski korisnici i konsolidirana središnja država

Ranije smo konstatirali da se većina javnih prihoda i rashoda realizira preko državnog proračuna, a manjim dijelom putem izvanproračunskih korisnika i lokalnih jedinica. Središnjoj državi pripadaju i izvanproračunski korisnici državnog proračuna, a to su:

  1. Hrvatske vode
  2. Hrvatske ceste
  3. Centar za restrukturiranje i prodaju (CERP)
  4. Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost (FZOEU)
  5. Državna agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka (DAB)
  6. Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje (HZZO).

Njihovi se financijski proračuni planiraju i donose na isti način kao i državni proračun. Predlaže ih Vlada, koja ima presudan utjecaj na njihovo upravljanje, a usvaja Hrvatski sabor. U tekstu o veličini i strukturi javnog sektoraraspravili smo metodološka pitanja i dileme kada neke institucije spadaju u obuhvat središnje, a time i opće države, a kada ih tretiramo kao javna poduzeća.

Da bi vidjeli koliko smo sredstava prikupili i potrošili na razini središnje države, potrebno je izvršiti konsolidaciju državnog proračuna i financijskih planova izvanproračunskih korisnika, tako da zbrojimo sve spomenute proračune uz poništavanje međusobnih transakcija (transfera) između državnog proračuna i izvanproračunskih fondova. Sličan se postupak kasnije obavlja na razini opće države. Postupak konsolidacije proračuna javnog sektora shematski je prikazan na Slici 5.

Slika 5. Konsolidacija proračuna javnog sektora

Proračuni jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

Proračunske jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave(u daljnjem tekstu JLP(R)S) u Hrvatskoj su sljedeće:

  • 20 županija kao jedinice područne (regionalne) samouprave,
  • Grad Zagreb koji ima status grada i županije,
  • 127 gradova kao jedinica lokalne samouprave, te
  • 428 općina također kao jedinica lokalne samouprave.

Svaka od  tih 576 županija, općina i gradova ima svoj proračun, za koji vrijede ista pravila kao i za državni proračun (klasifikacije rashoda, postupak donošenja predstavničkim tijelima vlasti, itd.).

Strukturno se lokalni proračuni razlikuju od državnog proračuna zbog različitih funkcija koje imaju središnja i lokalna država. Primjerice, svaki lokalni proračun ima svoje prihode koje prikuplja putem lokalnih poreza. Tu se ubraja i komunalna naknada kao važan i specifičan prihod lokalnih jedinica. S druge strane, lokalni proračuni nemaju socijalne doprinose jer se oni ubiru na razini središnje države. Razlike postoje i na strani rashoda.  Dok lokalni proračuni najviše troše na materijalne rashode i lokalnu infrastrukturu, središnja država najviše troši na mirovine i zdravstvo. Ova ćemo pitanja razmatrati u jednom od idućih tekstova kada ćemo objašnjavati  financiranje lokalne samouprave.

Konsolidirani proračun opće države

Konsolidirani proračun opće države dobiva se zbrajanjem proračuna svih navedenih razina vlasti kad se isključe međusobni transferi. Dok s jedne strane imamo postupak planiranja, donošenja i izvršenja proračuna države i ostalih sektora, s druge strane konsolidirani se proračuni dobivaju naknadno, nakon proteka fiskalne godine, zbrajanjem odnosno postupkom konsolidacije. Shematski prikaz konsolidacije prikazan je na Slici 5.

Proračun opće države stvarni je pokazatelj financijske pozicije neke zemlje. On prikazuje ukupne javne prihode i javne rashode na razini opće države, kao i visinu i način financiranja eventualnog manjka/viška. Kod vođenja fiskalne politike i analize, javne prihode i rashode te javni dug uvijek promatramo na razini opće države.

Na Slikama 6 i 7 prikazani su prihodi i rashodi proračuna opće države u milijardama kuna. U 2017. godini prihodi su iznosili 161 milijardu kuna, dok se potrošilo 155 milijardi na svim razinama vlasti. Slike prikazuju strukturu prihoda i rashoda na razini državnog proračuna, izvanproračunskih fondova te JLP(R)S. Vidimo da se većina javnih prihoda i rashoda realizira na razini središnje države, uglavnom putem državnog proračuna.

Osim proračuna opće države koji je ključan pokazatelj financijske pozicije države važno je i mjerenje fiskalnog salda (viška ili manjka) i u konačnici javnog duga.

Tablica 3 prikazuje postupak izračuna salda (viška/manjka) opće države te njegovog plana i projekcije do 2021. godine. Na primjer, u 2017. godini Hrvatska je ostvarila suficit proračuna opće države prema ESA 2010 metodologiji što je bitno zbog članstva u EU (više detalja u nastavku). Iste godine, državni je proračun bio u deficitu od 2,3 mlrd. kuna ili 0,6% BDP-a. Kad se tome pribroji suficit izvanproračunskih korisnika i deficit konsolidirane lokalne države, opća je država, prema nacionalnoj metodologiji, bila u minusu oko milijardu kuna (ili 0,3% BDP-a). No, ESA 2010 metodologija korigira taj saldo za doprinos trgovačkih društava unutar opće države i ostale prilagodbe, što je u konačnici rezultiralo suficitom prema ESA 2010 metodologiji.

Tablica 3. Saldo proračuna opće države 2017.-2021

2017. Plan 2018. Plan 2019. Projekcija 2020. Projekcija 2021.
Državni proračun
Ukupni prihodi 122.707 129.174 136.080 138.520 140.693
Ukupni rashodi 124.999 131.731 140.268 141.014 141.500
Ukupni manjak/višak -2.292 -2.557 -4.188 -2.494 -806
% BDP-a -0,6 -0,7 -1,0 -0,6 0
Izvanproračunski korisnici
Ukupni manjak/višak 1.542 1.944 1.095 711 855
% BDP-a 0,4 0,5 0,3 0,2 0,2
Konsolidirana lokalna država
Ukupni manjak/višak -296.625 332.525 100.661 112 123
% BDP-a -0,1 0,1 0,0 0,0 0,0
Opći proračun (nacionalna metodologija)
Ukupni manjak/višak -1.046 -280.153 -2.992 -1.669 172
% BDP-a -0,3 -0,1 -0,7 -0,4 0,0
Trgovačka društva i ostale pravne osobe u sektoru opće države
Ukupni manjak/višak 2.101 1.390 1.129 1.101 1.641
% BDP-a 0,6 0,4 0,3 0,3 0,4
Ostale prilagodbe
Ukupni manjak/višak 2.101 -3.133 197 -888 -522
% BDP-a 0,6 -0,8 0 -0,2 -0,1
Konsolidirana opća država (ESA 2010 metodologija)
Ukupni manjak/višak 3.157 -2.023 -1.664 -1.457 1.290
% BDP-a 0,9 -0,5 -0,4 -0,3 0,3

Izvor: Ministarstvo financija

Proračun u kontekstu EU

Do sada smo se fokusirali na nacionalni aspekt proračunskog planiranja. Međutim, ulaskom Hrvatske u Europsku uniju nacionalni se okvir morao uklopiti u širi europski okvir koordinacije ekonomskih politika među državama članicama, koji se naziva europski semestar.

Europski semestar pokrenut je 2011. godine kao odgovor na financijsku krizu i recesiju u Europskoj uniji koja je pokazala nedostatke u dotadašnjem okviru funkcioniranja i koordinacije ekonomskih politika, te predstavlja dio šire reforme ekonomskog upravljanja Europskom unijom (reforma Pakta o stabilnosti i rastu, osnivanje Europskog stabilizacijskog mehanizma, donošenje Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji, tzv. fiskalni ugovor, pokretanje izgradnje bankovne unije i sl.).

Osim što objedinjuje mehanizme ekonomske koordinacije između država članica u jedinstven proces, europski semestar stvara i čvršće instrumente nadnacionalne intervencije u procese formuliranja i provođenja ekonomske politike na nacionalnoj razini (Dalić, 2013).

Europski semestar počiva na dva stupa ekonomskih politika u EU:

Strategija 2020 je strateški dokument Europske unije koji naglasak stavlja na pametan, održiv i uključiv rast (eng. inclusive growth podrazumijeva da učinci ekonomskog rasta dopiru do svih slojeva društva), kojeg države članice trebaju imati na umu prilikom izrade svojih strateških dokumenata. Procedure EDP (o kojoj će više riječi biti u tekstu o deficitu) i MIP (o kojoj se već pisalo na Labu) dio su preventivnog i korektivnog dijela reformiranog pakta o stabilnosti i rastu kojima je cilj dugoročna fiskalna i makroekonomska održivost zemlja članica EU.

Europski semestar je naziv dobio zbog ciklusa koji traje devet mjeseci i ponavlja se svake godine (Slika 8).

Slika 8: Ciklus europskog semestra

Izvor: Europska komisija

Zbog lakšeg razumijevanja ovaj se ciklus može podijeliti u četiri faze: pripremnu fazu, fazu usmjeravanja politika na razini EU, fazu definiranja ciljeva, politika i planova za pojedinačne članice te fazu primjene, koje su detaljno objašnjene u Tablici 4.

Tablica 4. Aktivnosti unutar europskog semestra

Rok Nositelj aktivnosti Aktivnosti 
Pripremna faza
Studeni i prosinac Europska komisija Objavljuje Godišnji izvještaj o rastu (Annual Growth Survey), s prioritetima za iduću godinu koje članice trebaju uzeti u obzir pri planiranju nacionalne ekonomske politike, te Izvještaj o znakovima na uzbunu (Alert Mechanism Report) o makroekonomskoj situaciji pojedinih članica, na temelju kojeg može odlučiti hoće li provesti detaljniji pregled situacije u članicama u kojima se rizik potencijalnih makroekonomskih neravnoteža čini visokim, a na temelju njih i preporuke članicama.
Prva faza: Usmjeravanje politika na razini EU-a
Siječanj i veljača Vijeće EU

 

Europski parlament

Raspravlja o Godišnjem izvještaju o rastu i daje mišljenje i preporuke.

 

Raspravlja o Godišnjem izvještaju o rastu i daje mišljenja i preporuke, te daje mišljenje o Smjernicama za zaposlenost (Employment Guidelines), a može pozvati i predstavnike Vijeća EU-a, Europskog vijeća, Komisije i pojedinačnih zemalja članica na raspravu o temama vezanim uz Europski semestar.

Ožujak Europsko vijeće

 

 

 

 

 

Europska komisija

Na temelju Godišnjeg izvještaja o rastu, te analiza i zaključaka Vijeća EU-a, predstavlja smjerove politike. Od članica zahtijeva da ih uzmu u obzir u pripremi nacionalnih programa stabilnosti ili konvergencije koji zacrtavaju nacionalne proračunske politike i politike poticanja rasta i konkurentnosti.

 

Objavljuje temeljite preglede makroekonomskih neravnoteža provedenih u visokorizičnim članicama, na temelju kojih može dati preporuke članicama za njihovo ispravljanje.

Druga faza: Ciljevi, politike i planovi za pojedinačne članice
Travanj Zemlje članice Do 15-og, a najkasnije do 30-og travnja podnose nacionalne programe stabilnosti i konvergencije sa srednjoročnim proračunskim strategijama i nacionalnim programima reformi s planovima strukturnih reformi za poticanje rasta i zaposlenosti.
Svibanj Europska komisija Ocjenjuje nacionalne planove zemalja članica i daje nacrt preporuka svakoj pojedinoj članici
Lipanj Vijeće EU-a Raspravlja o nacrtima preporuka zemljama članicama i dogovara konačne preporuke za svaku pojedinu članicu koje mora podržati Europsko vijeće.
Srpanj Vijeće EU-a Usvaja preporuke za svaku pojedinačnu članicu od kojih očekuje da ih i primjenjuje.
Treća faza: primjena
Srpanj Zemlje članice Uzimaju u obzir preporuke u procesu nacionalnog odlučivanja o nacionalnom proračunu za iduću godinu koji će im omogućiti da provedu zacrtane politike.

Izvor: autori prema Ott (2013)

Iz tablice se jasno vidi da europski semestar ima značajan utjecaj na kreiranje proračunske politike u zemljama članicama. Ministarstvo financija se u svim važnim koracima pripreme proračuna mora oslanjati na relevantne dokumente iz europskog semestra. Također, prilikom donošenja Smjernica ekonomske i fiskalne politike i proračuna,Vlada RH mora uvažiti ocjene i preporuke Europske komisije i Vijeća EU.

Zanemarivanje preporuka Europske komisije i Vijeća EU u planiranju proračuna zemlju može dovesti do sukoba s europskim institucijama, što tržišta kažnjavaju rastom prinosa na državne obveznice. Osim reakcije tržišta, proces kažnjavanja „neposlušnih“ država članica od strane europskih institucija ostaje relativno slab. Poznat je slučaj Mađarske koja je dulji niz godina, unatoč prekomjernom deficitu, zanemarivala preporuke Europske komisije i Vijeća EU. Dobila je samo ozbiljno upozorenje Europske komisije, nakon čega je djelomično korigirala svoje fiskalne planove.

Međutim, ovaj je okvir važan za zemlje članice EU poput Hrvatske, koje su se kroz povijest ponašale fiskalno neodgovorno. Europski semestar čini proračunski proces u Hrvatskoj transparentnim i kvalitetnijim te usmjerava nositelje fiskalne politike prema održivoj fiskalnoj politici, dok im istovremeno ostavlja slobodu u izboru instrumenata i mjera kojima se žele postići proklamirani fiskalni i ekonomski ciljevi.

U idućem nastavku pisat ćemo o uzrocima ubrzanog rasta javnih rashoda te vrednovanju javnih rashoda putem cost-benefit analize.


Do sada objavljeno u seriji:

B2B Ekonomika javnog sektora 3: javni izbor i donošenje kolektivnih odluka

B2B Ekonomika javnog sektora 2: obuhvat i veličina javnog sektora u Hrvatskoj

B2B Ekonomika javnog sektora: uloga države u tržišnom gospodarstvu